PARTE TRES > CAPÍTULO 12
Parte tres | Aprovechamiento de la base de recursos naturales >> Capítulo 12 | Sector minería
12.1. Características del sector
12.1.1. Tendencia en la producción, exportación e importación de productos minerales (metálicos y no metálicos, hidrocarburos); inversión y empleo directo en el sector; estructura del mercado, formalidad del sector; tributación e ingresos fiscales, royalty minero
· El Perú es un país con una importante actividad minera polimetálica regional y mundial: ocupa el primer lugar en Latinoamérica en producción de zinc, estaño, plomo y oro; y es el tercer productor de cobre y plata en el planeta[257]. Al 2015, solo el 14,6 % del territorio nacional estaba concesionado para realizar actividad minera y, de manera efectiva, solo ocurría actividad minera en el 1,34 % del territorio nacional[258]. El 63,3 % del país está catalogado como área restringida a la actividad minera.
· En el periodo 2003-2013, los niveles de producción de minerales han crecido de forma sostenida, lo que se refleja en la evolución de las exportaciones del país. Es así que en minerales como el cobre se pasó de exportar en el 2003 un valor de USD 1 261 millones a USD 9 809 millones en el 2013; también en el oro hubo incremento, pues en el 2003 se exportó por un valor de USD 2 102 millones, mientras que en el 2013 se exportó por un valor de USD 7 846 millones.
En los últimos 10 años, la minería peruana ha sido el principal motor de la economía con un crecimiento de 12,32 %, impulsado principalmente por el incremento de la producción de concentrados de cobre en 32,84 %, plata en 20,08 % y hierro en 11,10 %.[259]
La evolución de la producción minero-metálica muestra la continuidad de la producción nacional. Cabe precisar que el mayor crecimiento se presentó en la producción de hierro, la cual pasó de 3 485 TMF en el 2003 a 6 681 TMF en el 2013.
Nota: 1/La unidad de medida de estos metales son las toneladas métricas de fino (TMF)
2/ Se ha excluido en el gráfico el oro y la plata cuya unidad de medida es en miles de onzas
Fuente: Ministerio de Energía y Minas (Minem). Anuario minero 2014
La importancia de la actividad minera en nuestro país se ve reflejada en el hecho de que las exportaciones minerales en el 2013 representaron el 61,07 % (USD 25 545 millones)[260] del total de las exportaciones del país y, de ese total, los principales productos minerales de exportación han sido el cobre (42,59 %) y el oro (34,07 %) en el último año. Respecto a los aportes que genera la minería en el interior del país, puede mencionarse que el flujo económico hacia los departamentos ascendió a S/ 4 468 millones en el 2013.[261]
Fuente: Ministerio de Energía y Minas. (2015). Anuario Minero 2014. Reporte Estadístico (p. 36).
Lima: Minem
Fuente: Ministerio de Energía y Minas. (2012). Perú: anuario minero 2013. Reporte estadístico (p. 34). Lima: Minem. Ministerio de Energía y Minas. (2008). Anexo Estadístico 2007. En Perú: anuario minero 2007. Reporte estadístico. Lima: Minem
*Precios promedio de exportación con base en la información del BCRP
· En el periodo 2003-2013, la inversión minera creció de forma sostenida, lo cual tuvo impacto en el aumento del empleo directo e indirecto. En el 2003, el empleo directo generaba 34 164 puestos de trabajo, mientras en el 2013 se alcanzaron 67 575 puestos de trabajo. Es decir, se incrementó en 198 % el empleo directo. En relación con el empleo indirecto, se pasó de 37 158 a 140 433 puestos de trabajo. Es decir, hubo un incremento de más del 300 %.
En efecto, la inversión en minería por rubros también ha pasado por un incremento amplio y sostenido. La inversión en infraestructura de los grandes proyectos, por ejemplo, pasó de USD 46 millones en el 2004 a USD 1 710 millones en el 2013.
Fuente: Ministerio de Energía y Minas. (2014). Perú: anuario minero 2013. Reporte estadístico (p. 93). Lima: Minem
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
El incremento progresivo de los proyectos de inversión minera y la puesta en marcha de las etapas de exploración y explotación han llevado a la generación de miles de puestos de trabajo. En ese sentido, la actividad minera ha generado 208 383 empleos directos y 1 875 447 empleos indirectos. Entre el 2012 y 2013 los empleos directos decrecieron en 20,5 % en las compañías mineras (de 85 470 a 67 950 puestos de trabajo), sin embargo, se incrementaron en las empresas contratistas mineras y conexas en 9,3 % (de 128 521 a 140 433 puestos de trabajo)[162].
Fuente: Ministerio de Energía y Minas. (2014). Perú: anuario minero 2013. Reporte estadístico (p. 105). Lima: Minem. Ministerio de Energía y Minas. (2012). Perú: anuario minero 2011. Reporte estadístico (p. 91). Lima: Minem
Elaboración: Equipotécnico EsDA-MINAM
· La preocupación por los impactos ambientales de la actividad minera ha venido incrementándose en los últimos años, y en algunos casos ha provocado conflictos entre los operadores y la población. Las razones han sido diversas, como por ejemplo, insuficiente o deficiente información sobre los impactos de la actividad. A junio del 2015, la Oficina Nacional del Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros venía gestionando 157 espacios de diálogo nacional, de los cuales sesenta y ocho (68) corresponden a conflictos sociales vinculados a actividades mineras formales, informales e ilegales.
En el 2007, la Defensoría del Pueblo ―a solicitud de la Presidencia del Congreso de la República― elaboró el informe extraordinario denominado Los conflictos socioambientales por actividades extractivas en el Perú[263], en el cual se identificaron cinco causas para su desarrollo:
- Temor justificado de la población a la potencial contaminación que pueden ocasionar las actividades extractivas.
- En las zonas donde se desarrollan las actividades extractivas habitan poblaciones históricamente excluidas y discriminadas que perciben como injusta una situación de enriquecimiento de terceros foráneos a costa de sus tierras ancestrales.
- Falta de confianza por parte de la población en la capacidad del Estado para prevenir la contaminación y la degradación de su espacio vital.
- La percepción en algunos sectores de la población de que las actividades extractivas no son compatibles con la agricultura u otras actividades económicas (ganadería, turismo, etc.).
- Si bien las actividades extractivas han generado impactos positivos en las comunidades vecinas, estos también han sido negativos y pueden ser considerados como causas de los conflictos.
El Estado viene abordando los conflictos sociales vinculados a actividades mineras en el país por medio de la institucionalización del diálogo y la prevención de conflictos a través de los diversos sectores del Poder Ejecutivo. En el 2004 se dieron los primeros pasos en la construcción de una institucionalidad para la gestión de conflictos desde el Estado al implementarse el proyecto denominado Unidad de Análisis Estratégico y Prevención de Conflictos Sociales (UAEPCS). Desde entonces, dicho proyecto se ha fortalecido en distintas etapas hasta la creación de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (OND. S.) en el 2012[264], entidad que es el ente rector en materia de gestión de conflictos en el ámbito nacional en la actualidad[265].
Los casos vinculados a las actividades mineras que se vienen gestionando desde el Poder Ejecutivo representan el 43 % del total en el país. Áncash reporta el mayor número de conflictos vinculados al sector minero formal (12), seguido de Cajamarca (10) y Puno (8)[266].
Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Oficina Nacional de Dialogo y Sostenibilidad (OND. S.)
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Oficina Nacional de Dialogo y Sostenibilidad (OND. S.)
Elaboración: Equipo técnico técnico EsDA-MINAM
12.1.1.1. Formalidad del sector
La actividad minera tiene distintos estratos de operación: gran minería, mediana minería, pequeña minería y minería artesanal. La gran y mediana minería son promovidas y reguladas por el Minem; además, la fiscalización ambiental de ambas está a cargo del OEFA, que es una organización pública técnica especializada, adscrita al Ministerio del Ambiente. La pequeña minería y la minería artesanal son reguladas y fiscalizadas ambientalmente por los gobiernos regionales.
La actividad minera formal es desarrollada por empresas de capitales extranjeros y nacionales. La regulación ambiental y social del sector minero es amplia y especializada. Precisamente, esta especialización se manifiesta a lo largo de la evolución de la fiscalización ambiental de la actividad minera, la cual ha pasado por un proceso de desarrollo institucional iniciado con la Dirección General de Minería del Minem, seguido por el Osinergmin y consolidado en el 2008 con la creación del Minam, en la cual está comprendida el OEFA, organismo especializado que asume las funciones de supervisión, fiscalización, sanción y aplicación de incentivos de las actividades mineras.
Uno de los problemas de los estratos de la pequeña minería y la minería artesanal es el desarrollo de las actividades informales e ilegales impulsadas por los altos precios alcanzados por los minerales en los últimos años[267]. Lo anterior ha motivado que desde el 2010 el Estado impulse activamente un programa de formalización de la pequeña minería y de la minería artesanal, así como de erradicación de la minería ilegal[268].
Nota: conceptos-centavos de dólar por libra=CTVS US$/LB. No se ha incluido la plata y el oro, cuya medida es el dólar por onza tratada=USD/OZ. lR; y el hierro, cuya medida es el dólar por tonelada métrica=USD/tm.
*Precios promedio de exportación. Fuente: BCRP. Elaboración: MEM
Fuente: Ministerio de Energía y Minas. (2012). Perú: anuario minero 2013. Reporte estadístico (p. 34). Lima: Minem. Ministerio de Energía y Minas. (2008). Anexo estadístico 2007. En Perú: anuario minero 2007. Reporte estadístico. Lima: Minem
* Precios promedio de exportación
Fuente: BCRP. Elaboración: MEM
Fuente: Ministerio de Energía y Minas. (2012). Perú: anuario minero 2013. Reporte estadístico (p. 34). Lima: MINAM. Ministerio de Energía y Minas. (2008). Anexo Estadístico 2007. En Perú: anuario minero 2007. Reporte estadístico. Lima: MINAM
12.1.1.2. Procedimiento de formalización minera en el Perú
La pequeña minería y la minería artesanal se constituyen como actividades a pequeña escala con el fin principalmente de subsistencia. Sin embargo, debido al fenómeno del incremento del precio de minerales (principalmente del oro), se ha visto en las últimas décadas un aumento considerable de estas actividades.
La minería artesanal aurífera es la más importante, dado que alrededor del 85 % de los mineros artesanales están dedicados a la extracción de dicho mineral. Esta actividad generó en el 2006 un volumen de producción estimado en 24 toneladas de oro, lo que representa, aproximadamente, 10 % del total de la producción nacional y que, en términos monetarios, significa alrededor de USD 390 millones[269].
Dicha situación conllevó al surgimiento de actividades mineras ilegales en el país que, si bien en un inicio se concentraban solo en determinados departamentos, con el devenir de los años se ha expandido a casi todo el territorio nacional. La ilegalidad en la que se desarrolla gran parte de esta minería a pequeña escala constituye el principal y gran obstáculo para alcanzar sus objetivos de desarrollo técnico, ambiental, económico y social.
En ese contexto, el Estado peruano promovió la formalización progresiva de esta actividad con la promulgación de la Ley N° 27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal; asimismo, estableció su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 013-2002-EM.
Con los referidos cuerpos normativos, se busca introducir en la legislación minera un marco legal que permita una adecuada regulación de las actividades mineras desarrolladas por pequeños productores mineros y mineros artesanales, estableciendo un mecanismo de formalización, promoción y desarrollo.
Posteriormente, gracias a una delegación de facultades dadas por el Congreso de la República, el Poder Ejecutivo dictó medidas complementarias a fin de combatir la minería ilegal y viabilizar la formalización de las actividades mineras en cuanto esto fuera posible. Entre estas normas destacan el Decreto Legislativo N° 1100, Decreto Legislativo que Regula la Interdicción de la Minería Ilegal en Toda la República y Establece Medidas Complementarias; y Decreto Legislativo N° 1105, Decreto Legislativo que Establece Disposiciones para el Proceso de Formalización de las Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal.
En el marco de lo establecido en el Decreto Legislativo N° 1105, se instauraron los requisitos, plazos y procedimientos para que los pequeños productores mineros y los productores mineros artesanales que desarrollaban actividades sin contar con ningún tipo de permisos o autorizaciones cumplan con las exigencias legales vigentes.
Adicionalmente, por medio del Decreto de Urgencia N° 012-2010-MINAM, el Poder Ejecutivo dispuso el ordenamiento de la minería aurífera en el departamento de Madre de Dios. Asimismo, debido a la alta incidencia delictiva y a fin de prevenir e investigar delitos en materia ambiental, mediante la Resolución N° 027-2010-MP-FN-JFS, la Junta de Fiscales Supremos creó, con carácter permanente, la Fiscalía Especializada en Materia Ambiental en dicho departamento. También, mediante el Decreto Supremo N° 045-2010-PCM, el Gobierno instauró la Comisión Técnica Multisectorial para la elaboración y seguimiento de la implementación del Plan Nacional para la Formalización de la Minería Artesanal.
En este contexto, se denomina mineros informales a los titulares mineros que deseen formalizar las actividades mineras que vienen desarrollando. Para conseguirlo, deben cumplir con los siguientes pasos:
a. Presentación de declaración de compromisos. La declaración de compromisos es un documento con carácter de declaración jurada que debe presentar la persona natural o jurídica ante el gobierno regional o la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas (en adelante DGM) para iniciar el proceso de formalización de sus actividades mineras. Además, mediante este documento, el declarante se compromete a cumplir con las obligaciones exigidas por la normativa vigente.
Es importante destacar que la presentación de la declaración de compromiso venció en diciembre del 2012.
b. Acreditación de titularidad, contrato de cesión, acuerdo o contrato de explotación sobre la concesión minera. De no contar con la titularidad de la concesión, se han previsto otros mecanismos, en este caso contratos, a fin de viabilizar la formalización de actividades mineras.
c. Acreditación de propiedad o autorización de uso del terreno superficial. La acreditación de uso del terreno superficial se da a través de un documento que prueba que el solicitante es el propietario del predio donde desarrolla sus actividades mineras o, en su defecto, que está autorizado por el propietario del lugar para llevarlas a cabo.
d. Autorización de uso de aguas. Esta autorización es otorgada por la Autoridad Nacional del Agua al usuario que lo solicita. Mediante esta, se autoriza el uso de agua superficial por el plazo no mayor de dos (2) años para cubrir exclusivamente las necesidades de agua derivadas o relacionadas directamente con la ejecución de estudios u obras y lavado de suelos.
e. Aprobación del instrumento de gestión ambiental correctivo (IGAC). Por única vez y con carácter temporal se ha previsto la presentación de este instrumento de gestión ambiental para la formalización de actividades de pequeña minería y minería artesanal. Es preciso señalar que este tiene carácter correctivo, debido a que busca corregir los posibles impactos generados por las actividades en curso.
f. Autorización para inicio/reinicio de actividades de exploración, explotación y/o beneficio de minerales. Documento mediante el cual el gobierno regional o la DGM acredita el cumplimiento de todos los requisitos para el desarrollo de actividades mineras conforme a ley, autorizando, de esta manera, su ejecución.
Es preciso señalar que de conformidad a lo establecido en el artículo 6 del Decreto Legislativo N° 1105, el Ministerio de Energía y Minas y los gobiernos regionales son las entidades encargadas de llevar a cabo el proceso de formalización en sus distintas etapas.
En tal sentido, las referidas entidades capacitan de manera constante a los sujetos que se encuentran en el proceso de formalización en temas relacionados con el cumplimiento de obligaciones para el desarrollo de actividades mineras.
Así, el Ministerio de Energía y Minas a través de la Resolución Ministerial N° 290-2012-MEM/DM, Aprueban Lineamientos para la Capacitación de los Sujetos de Formalización, estableció el contenido mínimo básico que es materia de la capacitación, el cual se sostiene en aspectos normativos, ambientales, y de seguridad y salud ocupacional.
Actualmente, a raíz del Decreto Supremo N° 029-2014-PCM, el proceso de formalización se encuentra en una etapa de saneamiento, mediante la cual se busca consolidar los avances logrados en materia de formalización a través de diferentes estrategias que involucran a diversas entidades que conforman el aparato estatal.
12.1.1.3. Acciones del OEFA en relación con actividades mineras informales e ilegales
Organización interna
El OEFA cuenta con un equipo de profesionales especializados que se encarga de efectuar seguimiento permanente al desempeño de las funciones de fiscalización ambiental minera a cargo de diversas entidades de fiscalización ambiental (EFA), entre ellas los gobiernos regionales y la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas. Además, está dedicado a la investigación de aquellos titulares mineros que, aparentando ser pequeños productores mineros o mineros artesanales, realizan actividades propias de la mediana o gran minería.
Supervisión a los gobiernos regionales y a la Dirección General de Minería
El OEFA, dentro de su función de supervisión a entidades de fiscalización ambiental, establecida en la Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, modificada por la Ley N° 30011, supervisa a los veinticinco (25) gobiernos regionales y a la DGM, respecto a su función de fiscalización ambiental de la pequeña minería y minería artesanal, así como de los sujetos en proceso de formalización y mineros ilegales.
Entre los temas abordados durante las supervisiones, se ha verificado si las entidades referidas en el párrafo precedente cuentan con personal suficiente y capacitado; si las acciones de supervisión se encuentran planificadas, y de ser el caso, si son ejecutadas; si cumplieron con reportar al OEFA sus acciones de supervisión y fiscalización ambiental a la pequeña minería y minería artesanal en el marco de lo señalado en el Decreto Legislativo N° 1101; si atendieron denuncias ambientales; y si fiscalizan a la minería informal e ilegal. En todos los casos, se han emitido los informes y recomendaciones correspondientes.
Cabe agregar que durante el 2014, debido a la importancia de la fiscalización ambiental en el sector minería, se supervisó cada gobierno regional en dos oportunidades. Producto de ello, en 2014 y 2015 el OEFA publicó los índices de cumplimiento de los gobiernos regionales y la Dirección General de Minería a la pequeña minería y minería artesanal.
Evaluación del desempeño de los gobiernos regionales en cuanto a su función de fiscalización ambiental minera
Las referidas publicaciones tienen por objetivo presentar a las autoridades nacionales y a la opinión pública el índice del cumplimiento de los gobiernos regionales y de la DGM en lo referente a sus funciones de fiscalización ambiental en materia de minería llevadas a cabo durante el periodo 2013-2014. Asimismo, mostrar los avances logrados en comparación con la anterior evaluación efectuada por el OEFA.
Las acciones de supervisión ambiental comprenden la verificación del cumplimiento de las obligaciones ambientales establecidas en la normativa ambiental vigente, en los instrumentos de gestión ambiental aprobados por la autoridad competente (de contar con estos) y en los mandatos y disposiciones emitidas por la entidad, con la finalidad de garantizar la protección de la calidad ambiental y el uso sostenible de los recursos naturales.
Para la evaluación de las acciones de supervisión ambiental de las actividades mineras de la pequeña minería, minería artesanal, minería informal y minería informal, se consideran los siguientes indicadores:
o Desarrolla supervisiones programadas en su Planefa.
o Desarrolla supervisiones no programadas.
o Supervisa las actividades de minería formal.
o Supervisa las actividades de minería informal.
o Supervisa las actividades de minería ilegal.
o Realiza el seguimiento de las recomendaciones efectuadas en las supervisiones.
o Implementa acciones conjuntas según el Decreto Supremo N° 010-2012-MINAM (protocolo de intervención conjunta).
o Desarrolla acciones conjuntas con otras EFA sin seguir el protocolo de intervención conjunta.
o Desarrolla acciones conjuntas con otro tipo de autoridades (Ministerio Público, Policía Nacional del Perú)
Fuente: Ministerio del Ambiente & Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental. (2015). Fiscalización ambiental a la pequeña minería y minería artesanal. Informe 2014. Índice de cumplimiento de los gobiernos regionales (p. 24). Lima: OEFA
Sobre las acciones de supervisión de las actividades mineras informales, los gobiernos regionales evaluados, a excepción de los gobiernos regionales de Ica, Madre de Dios y Puno, así como la DGM, no supervisan las actividades de minería informal; y los gobiernos regionales de Amazonas, Áncash, Apurímac, Ayacucho, Callao, Cusco, Madre de Dios, Puno y Ucayali no efectúan acciones de supervisión de las actividades de minería ilegal que se desarrollan en el ámbito de su competencias.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que los gobiernos regionales y la DGM tienen la obligación de identificar las actividades mineras que se desarrollan sin contar con las autorizaciones requeridas para tal fin, o que se llevan a cabo en zonas donde está prohibido su ejercicio; también de comunicarlas al Ministerio Público con la finalidad de que se inicien las acciones de interdicción correspondientes que contribuyan a la erradicación de este tipo de actividades.
Para la evaluación de las acciones de identificación y comunicación de minería ilegal, se tomaron en cuenta los siguientes indicadores:
· Tiene identificadas las actividades de minería ilegal en su departamento.
· Reconoció actividades de minería ilegal y las comunicó al Ministerio Público o a la Policía Nacional.
· Identificó casos de minería ilegal y los comunicó al procurador público regional del gobierno regional.
· Solicitó por intermedio de la Procuraduría Pública del Gobierno Regional acciones de interdicción.
En el siguiente cuadro, se identifica a las EFA que siguieron cada indicador.
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
Del cuadro se tiene que solo tres (los gobiernos regionales de Amazonas, Lambayeque y San Martín) de las veintiséis EFA cumplieron los cuatro (4) indicadores del componente III. Es decir, identificaron las actividades de minería ilegal que se desarrollan en su departamento; cumplieron con comunicar al Ministerio Público y/o a la Policía Nacional, así como al procurador público regional la existencia de este tipo de actividades; y solicitaron, a través de su Procuraduría Pública, el desarrollo de acciones de interdicción respectivas.
Asimismo, doce de las veintiséis EFA evaluadas (los gobiernos regionales de Amazonas, Arequipa, Cajamarca, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Moquegua, Piura, Puno, San Martín y Tumbes, y la DGM) identificaron las actividades de minería ilegal en su departamento y comunicaron la existencia de este tipo de actividades al Ministerio Público y/o a la Policía Nacional; mientras que los gobiernos regionales de Amazonas, Arequipa, Lambayeque, Madre de Dios, Piura y San Martín comunicaron la existencia de actividades de minería ilegal al procurador público regional.
Por otro lado, los gobiernos regionales de Apurímac, Ayacucho, Callao, Cusco, Huancavelica y Tacna no han cumplido con ninguno de los indicadores del componente III.
De manera general, las EFA evaluadas mostraron un mayor cumplimiento del indicador del componente III que refiere a la identificación de las actividades de minería ilegal en su departamento, pero mostraron menor cumplimiento en solicitar a través de la Procuraduría Pública del GORE el desarrollo de acciones de interdicción.
Capacitación de los gobiernos regionales y de la Dirección General de Minería
El OEFA está desarrollando asistencias técnicas a los veinticinco gobiernos regionales y a la DGM, sobre los siguientes temas:
· Protocolo de intervención conjunta en las acciones de supervisión y fiscalización ambiental minera.
· Procedimiento de supervisión y fiscalización de las actividades mineras.
· Reporte trimestral sobre la ejecución de actividades de fiscalización ambiental realizadas a la pequeña minería y minería artesanal.
Acciones directas del OEFA respecto a la minería ilegal
En el ejercicio de dicha función el OEFA ha advertido indicios razonables y verificables de que existen grupos de pequeños mineros o mineros artesanales que están estrechamente vinculados por razones contractuales, comerciales, de parentesco, de propiedad, entre otros. En la práctica, estos constituyen una unidad económica (grupo económico). En muchos casos, la suma del área de los derechos mineros o la capacidad instalada de producción de estos grupos económicos excede lo previsto por ley para ser considerado pequeño minero o minero artesanal.
El artículo 17 de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, aprobada por Ley N° 29325 (en adelante, Ley del Sinefa), establece que cuando el OEFA obtenga indicios razonables y verificables del incumplimiento de las condiciones para que una actividad se encuentre en el ámbito de competencias de los gobiernos regionales y, en consecuencia, su condición actual debiera corresponder al ámbito de competencias del OEFA, este se encontrará facultado para desarrollar las acciones de fiscalización ambiental correspondientes.
El 5 de setiembre del 2014 se publicó la Resolución de Consejo Directivo N° 031-2014-OEFA/CD, mediante la cual se aprobaron las reglas jurídicas para la aplicación del artículo 17 de la Ley del Sinefa, el cual tiene por objeto determinar el real estrato al que pertenecen los administrados que desarrollan actividades mineras, así como identificar correctamente la entidad pública competente para fiscalizarlos.
Durante las acciones de fiscalización ambiental efectuadas por el OEFA, se advirtió que algunos titulares mineros que ostentaban la calificación de pequeños productores mineros o mineros artesanales excedían el máximo de hectáreas de derechos mineros o la capacidad instalada de producción exigidos por ley, por lo que sus actividades se encontraban dentro del régimen de la gran y mediana minería.
12.1.1.4. Información referida a la Dirección de Fiscalización y aplicación de incentivos
A la fecha, la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos (DFSAI) ha tramitado veintitrés procedimientos administrativos sancionadores (PAS) en materia de minería ilegal, los cuales cuentan con los siguientes pronunciamientos:
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
12.1.1.5. Proceso judiciales
Actualmente, la Procuraduría Pública del OEFA registra once procesos constitucionales interpuestos contra la Resolución de Consejo Directivo N° 031-2014-OEFA/CD y el artículo 17 de la Ley N° 29325, modificada por la Ley N° 30011: cuatro acciones populares y siete acciones de amparo.
El estado de los procesos constitucionales de acción popular y de amparo interpuestos contra la resolución de Consejo Directivo N° 031-2014-OEFA/CD y el artículo 17 de la ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, modificada por la Ley N° 30011, se observa en el siguiente cuadro:
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
Caso de minería ilegal sancionado por el OEFA: Yanguang Yi
En el desarrollo de sus funciones, el OEFA tomó conocimiento de que el señor Yanguang Yi, quien realizaba actividades mineras dentro del régimen de la pequeña minería y minería artesanal, no cumplía con los requisitos para encontrase en el referido régimen, por tanto, le correspondía llevar a cabo las acciones de fiscalización ambiental que ameritaran las actividades mineras realizadas por este.
Al respecto, la Dirección de Supervisión del OEFA (D. S.) inició una investigación destinada a verificar el real estrato al que pertenecería el señor Yanguang Yi, así como el cumplimiento de sus obligaciones ambientales. Producto de ello, recomendó a la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos (DFSAI) el inicio de un procedimiento administrativo sancionador al haber detectado que este efectuaba actividades mineras sin contar con la certificación ambiental correspondiente.
Como resultado del procedimiento administrativo sancionador, la DFSAI emitió la Resolución Directoral N° 071-2014-OEFA-DFSAI, mediante la cual sancionó al señor Yanguang Yi con una multa de 498,19 unidades impositivas tributarias (UIT). Asimismo, se le ordenó el cese de actividades hasta que cumpla con formalizar su situación.
Es preciso señalar que la resolución directoral señalada en el párrafo anterior fue apelada por el señor Yanguang Yi. Sin embargo, la Sala Especializada en Minería del Tribunal de Fiscalización Ambiental del OEFA —segunda y última instancia administrativa— la confirmó, y agotó de esta manera la vía administrativa.
12.1.1.6. Tributación e ingresos fiscales, royalty minero
· La actividad minera ha significado un importante aporte a los ingresos fiscales. En el periodo 2003-2013 ha supuesto, en promedio, 10 % de aporte al fisco. Más aún, en el 2007 ha alcanzado hasta el 20 % de los ingresos fiscales.
La actividad minera está afecta al impuesto a la renta (IR) y al impuesto general a las ventas (IGV). Adicionalmente, en octubre del 2011 fue creado un impuesto especial a la minería (IEM) que es aplicado a los titulares mineros que cumplen labores de explotación y que grava en función de la utilidad operativa trimestral de dichos titulares.
De acuerdo con la Sunat, la recaudación del IR de tercera categoría en junio del 2013 alcanzó los S/ 1 438 millones. Esto significó una caída de 12,7 % respecto a junio del 2012, debido al menor pago a cuenta del sector minero, que se contrajo en 53 %. La recaudación acumulada por IR de tercera categoría entre enero y junio del 2013 ascendió a S/ 9 774 millones, en consecuencia, registró una caída de 7,0 % respecto al mismo periodo del 2012[271].
Si embargo, los ingresos tributarios del 2013 fueron superiores a los S/ 80 000 millones, por tanto, mayores a los recaudados en el 2012 en poco más de S/ 5 000 millones. Esto se debe a que la Sunat orientó sus esfuerzos a incrementar la recaudación en los sectores vinculados a la demanda doméstica, con lo que se dio una recomposición en la estructura de los ingresos tributarios, en la cual han cobrado importancia otros sectores productivos frente al minero.
Fuente: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración. (2013). Memoria anual 2013 (p. 31). Lima: Sunat
La recaudación en el sector minero pasó de S/ 10 733 millones en el 2011, suma que corresponde al 14,2 % de la recaudación total, a S/ 5 171 millones, que supone el 5,8 % de la recaudación total para el 2013. Lo anterior obedece, principalmente, al dinamismo del PBI y la demanda interna, y a la gestión directa de la Sunat[272].
La contribución del sector minero al PBI nacional es importante: En promedio, en el periodo 2002-2012 fue de 14,3 %. Además, registró el mayor aporte durante el periodo 2002-2006 con un incremento de más de 15% debido a los altos precios de los minerales. En el periodo 2011-2012 el aporte se redujo debido a la disminución de la producción y de proyectos mineros importantes.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)
· El Estado estableció una regalía minera, que es una contraprestación económica instaurada por ley, mediante la cual los titulares de la actividad minera están obligados a pagar al Estado por la explotación de los recursos minerales metálicos y no metálicos[273]. La regalía minera es determinada trimestralmente con base en la aplicación de una tasa progresiva en función de la utilidad operativa y el rango de ventas de concentrados: a mayor rango de ventas, mayor será la tasa aplicable. En regalías mineras durante el periodo 2003-2013 se han generado más de S/ 4 000 millones[274].
Las transferencias totales de regalías mineras obtenidas durante el periodo 2003-2013 están detalladas en el siguiente gráfico:
Fuente: Ministerio de Energía y Minas. Anuarios mineros 2012 y 2014
El Estado peruano distribuye los recursos económicos ―que son obtenidos a través del denominado canon minero― en las áreas de influencia de los gobiernos locales y regionales en cuya circunscripción se explotan los recursos naturales. El canon consiste en la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales (municipalidades provinciales y distritales) del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos mineros (metálicos y no metálicos)[275].
La distribución del canon minero se realiza de la siguiente manera:
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Ley General del Canon
Las transferencias totales por canon minero realizadas durante el periodo 2003-2013 están detalladas en el siguiente gráfico:
Fuente: Ministerio de Energía y Minas (Minem). Anuarios mineros 2012 y 2014
Por su parte, a través de los derechos de vigencia y penalidad, por las cuales los titulares mineros se encuentran obligados a abonar a fin de mantener vigentes las concesiones mineras otorgadas por el Estado, las cuales brindan el derecho de explorar y explotar los recursos concedidos, el Estado peruano ha podido transferir dichos montos a las regiones durante el periodo 2003-2013, como se detalla en el siguiente gráfico.
Fuente: Ministerio de Energía y Minas (Minem). Anuarios mineros 2012 y 2014
· La actividad minera está afecta a los mismos impuestos que las otras actividades económicas o empresas: impuesto a la renta e impuesto general a las ventas[276]. Adicionalmente, en octubre del 2011, el Estado peruano creó el impuesto especial a la minería[277] que se aplica a los titulares mineros que desarrollan labores de explotación y se calcula en función de la utilidad operativa trimestral.
La recaudación por regalía minera, impuesto especial a la minería (IEM) y gravamen especial a la minería (GEM) es adicional al aporte que el sector minero realiza por concepto de tributos internos. Desde la implementación del nuevo régimen tributario hasta el mes de diciembre del 2013, la Sunat ha recaudado S/ 4 043 millones. Este monto abarca lo pagado por el segmento de los principales contribuyentes (Pricos) de este sector, grupo en el que están ubicadas las empresas más representativas que deben efectuar esos pagos.
Cabe mencionar que el impuesto especial a la minería se estableció como sustitución de los aportes del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo, denominado Aporte Voluntario.
Conforme a lo reportado por Minem, el aporte de la minería por impuesto especial a la minería, gravamen especial a la minería, canon minero, regalías mineras y derecho de vigencia ha sido como se muestra en el siguiente cuadro:
Fuente:
Ministerio de Energía y Minas. (2009). Perú: anuario minero 2008. Reporte estadístico (pp. 32-33). Lima: Minem. Ministerio de Energía y Minas. (2009). Perú: anuario minero 2010. Reporte estadístico (p. 86). Lima: Minem. Ministerio de Energía y Minas. (2012). Perú: anuario minero 2011. Reporte estadístico (pp. 98-99). Lima: Minem. Ministerio de Energía y Minas. (2012). Perú: anuario minero 2012. Reporte estadístico (pp. 110-120). Lima: Minem. Ministerio de Energía y Minas. (2014). Perú: anuario minero 2013. Reporte estadístico (pp. 115-119). Lima: Minem.
1/ Impuesto especial a la minería (IEM-Ley N° 29789), gravamen especial a la minería (GEM-Ley N° 29790), en el marco del nuevo régimen tributario de la minería. Ley N° 29788 que modifica la Ley N° 28258. Fuente principal de los anuarios: Sunat
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
El aporte económico a los departamentos del país de la actividad minera tuvo un incremento importante en el periodo 2003-2013, ya que la transferencia inicial en el 2003 fue de S/ 348 millones y en el 2013 alcanzo los S/ 4 468 millones.
Nota: canon + regalías + derecho de vigencia y penalidad. 1/ Datos preliminares. Ministerio de Energía y Minas
Fuente: Ministerio de Energía y Minas (2014). Perú: anuario minero 2013. Reporte Estadístico, 2008- 2014 (p. 116). Lima: Minem. Ministerio de Energía y Minas (2012). Perú: Anuario minero 2012. Reporte estadístico, 2003-2007 (p. 111). Lima: MINAM.
Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo o Aporte Voluntario
A raíz de los altos precios experimentados durante el periodo 2003-2005, en el 2006 fue creado el Aporte Voluntario. En este esquema, las empresas mineras con contratos de garantías y medidas de promoción a la inversión más importantes se comprometieron a crear un fondo con un porcentaje de sus utilidades, siempre y cuando los precios de los metales se mantuvieran en niveles altos.
El aporte de cada empresa es calculado sobre la base de la utilidad neta anual antes de la distribución de dividendos, además no es deducible como gasto. La tasa establecida fue de 3,75 % sobre dicha utilidad y es deducida del aporte (sin efecto tributario) que las empresas realizan por concepto de regalías. El uso de estos recursos es para proyectos y programas de apoyo social, especialmente de nutrición, educación y salud.
(*) Cifras a agosto 2011
Fuente: Ministerio de Energía y Minas. (25 de noviembre de 2011). Boletín Mensual de Minería (p. 25). Recuperado de http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/PUBLICACIONES/VARIABLES/2011/BOLETIN%20NOVIEMBRE2011.pdf
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
La distribución de los aportes va a un fondo local (2,75 %) y regional (1 %). El monto promedio anual recaudado por el aporte voluntario ascendió a S/ 450 millones entre los años 2006 y 2011, y sumó S/ 2.284 millones, monto que representó dos tercios de lo recaudado por regalías mineras en el mismo periodo. Este esquema estuvo vigente entre los años 2006 y 2011.
Aporte por regulación (APR) aplicable al sector minería
En el 2000, a partir de la Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores[278], el Estado estableció el aporte por regulación como mecanismo de financiamiento de la actividad reguladora en materia de fiscalización ambiental, minera y energética. En principio esta contribución era cobrada por el Osinergmin, luego pasó al OEFA, debido a la transferencia de funciones en materia minera efectuada en el 2010.
Mediante Decreto Supremo N 130-2013-PCM se establecieron los porcentajes de la alícuota del APR que corresponde al OEFA, en el sector minería, los cuales se detallan a continuación:
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
A efectos de la recaudación de dicho tributo, se estableció el procedimiento de recaudación y control del APR del OEFA mediante la Resolución de Consejo Directivo N° 009-2014-OEFA/CD.
Montos recaudados del APR hasta la actualidad
Los gráficos presentados a continuación muestran la recaudación mensual del OEFA por concepto de APR durante los años 2014 y 2015 respecto a las empresas del sector minería:
[257] Ministerio de Energía y Minas. (marzo, 2015). Perú 2014, anuario minero. Reporte estadístico. Lima: Minem.
[258] Según Mapa de Proyectos Mineros 2015, del Ministerio de Energía y Minas. Recuperado de
http://www.minem.gob.pe/_publicacion.php?idSector=1&idPublicacion=502
[259] Ministerio de Energía y Minas. Óp.cit., p. 26.
[260] Ministerio de Energía y Minas. Op.cit., p. 31
[261] Ministerio de Energía y Minas. Op.cit., p. 118
[162] Ministerio de Energía y Minas. Óp.cit., p. 104
[263] Defensoría del Pueblo. (abril, 2007). Los conflictos socioambientales por actividades extractivas en el Perú. Lima. En http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/extraordinarios/inf_extraordinario_04_07.pdf, pág. 8
[264] http://onds.pcm.gob.pe/publicaciones/Publicacion_Anual.pdf
[265] El registro de conflictos realizado por la OND. S.-PCM clasifica conceptualmente los escenarios de conflictividad de acuerdo con los siguientes puntos:
Denomina como conflictos sociales los casos que gestiona en la etapa de tratamiento.
Denomina como controversias o diferencias los casos que gestiona en la etapa de prevención.
[266] http://onds.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2015/07/W31.pdf
[267] Ver precios de los metales en el “Cuadro N° 3. 2003-2013. Exportación de principales productos mineros”.
[268] El Plan Nacional de Formalización de la Minería Artesanal fue elaborado con los aportes de los integrantes de la Comisión Técnica Multisectorial (CTM), creada por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) mediante D. S. 045-2010-PCM el 8 de abril de 2010 y aprobada mediante D. S. 013-2011-EM, publicado el 30 de marzo de 2011.
[269] Instituto de Ingenieros de Minas del Perú. (2007). Estudio de investigación de la minería ilegal en el Perú. Repercusiones para el sector minero y el país. Encuentro Empresarial: XXVIII Convención Minera. Arequipa: IMP. Recuperado de
http://www.iimp.org.pe/website2/publicaciones/EstudioIIMP3_MineriaIlegal.pdf Instituto de Ingenieros.
[270] La suspensión del procedimiento administrativo sancionador se realizó en virtud de la medida cautelar concedida por el Juzgado Mixto Sede Chalhuanca de la Corte Superior de Justicia de Apurímac. De esa manera, luego de haber sido notificados el 23 de abril del 2014 con la Resolución N° 1 del cuaderno cautelar, se emitió la Resolución Directoral N° 233-2014-OEFA/DFSAI del 23 de abril del 2014, y se dispuso la suspensión del procedimiento.
[271] Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración. (junio, 2013). Resumen ejecutivo. Recuperado de www.sunat.gob.pe/estadisticasestudios/nota…/NT_ResEjecutivo.doc
[272] Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración. (2013). Memoria anual 2013 (p. 30). Lima: Sunat.
[273] Ley N° 28258, Ley de Regalía Minera y su reglamento, establecido mediante Decreto Supremo N| 157-2004-EF; y el Decreto Supremo N 018-2005-EF que precisa y dicta medidas complementarias al reglamento de la Ley de Regalía Minera.
[274] Según reporte estadístico del anuario minero de los años 2008, 2010, 2011, 2012 y 2013. del Ministerio de Energía y Minas.
[275] Ley 27506. Ley General del Canon, artículo 1. Publicada en el diario oficial El Peruano el 10 de julio del 2001.
[276] Decreto Supremo N° 179-2004-EF, Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta; y Decreto Supremo 055-99-EF, Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto General a las Ventas y Selectivo de Consumo.
[277] Ley 29789, Impuesto Especial a la Minería. Decreto Supremo N| 179-2004-EF, Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta.
[278] Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores
Artículo 10.- Aporte por regulación
Los organismos reguladores recaudarán de las empresas y entidades bajo su ámbito un aporte por regulación, el cual no podrá exceder del 1 % (uno por ciento) del valor de la facturación anual, deducido el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto de Promoción Municipal, de las empresas bajo su ámbito. Este aporte será fijado, en cada caso, mediante decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros, refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas.