Resumen Ejecutivo
Parte tres / Aprovechamiento de la base de recursos naturales
Capítulo 12 | Sector minería
El Perú es un país con una importante actividad minera polimetálica, tanto para la región como para el mundo. Ocupa el primer lugar en Latinoamérica en producción de zinc, estaño, plomo y oro, y en el ámbito global es el tercer productor de cobre y plata. Al 2015, solo el 14,6 % del territorio nacional estaba concesionado para realizar actividad minera y, de manera efectiva, solo en el 1,34 % del territorio nacional ocurre esta actividad. El 63,3 % del territorio nacional está catalogado como área restringida a la actividad minera.
En el periodo 2003-2013, los niveles de producción de minerales han crecido de forma sostenida, lo que se refleja en la evolución de las exportaciones del país, especialmente de cobre y oro; la inversión minera ha aumentado también de forma sostenida.
La preocupación por los impactos ambientales de la actividad minera ha venido incrementándose en los últimos años, y en algunos casos ha provocado conflictos entre los operadores y la población. Las razones han sido diversas, como por ejemplo el insuficiente o la deficiente información sobre los impactos de la actividad, entre otros.
La actividad minera tiene distintos estratos de operación: gran minería, mediana minería, pequeña minería y minería artesanal. La gran y mediana minería es promovida y regulada por el Ministerio de Energía y Minas, y la fiscalización ambiental de ambas está a cargo de OEFA. La pequeña minería y la minería artesanal son reguladas y fiscalizadas ambientalmente por los gobiernos regionales.
La actividad minera formal es desarrollada por empresas de capitales extranjeros y nacionales. La regulación ambiental y social del sector minero es amplia y especializada. La especialización se manifiesta a través de la evolución de la fiscalización ambiental de la actividad minera, la cual ha pasado por un proceso de evolución institucional iniciado con la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas, pasando por el Osinergmin hasta consolidarse en el 2008 con la creación del Ministerio del Ambiente y —dentro de la institución— el OEFA. Este último es el organismo especializado que asume las funciones de supervisión, fiscalización, sanción y aplicación de incentivos de las actividades mineras.
Uno de los problemas de los estratos de la pequeña minería y minería artesanal es el desarrollo de las actividades informales e ilegales, impulsadas por los altos precios alcanzados por los minerales en los últimos años. Lo anterior ha motivado que desde el 2010, el Estado impulse activamente un programa de formalización de la pequeña minería y de la minería artesanal, así como la erradicación de la minería ilegal
La actividad minera ha significado un importante aporte a los ingresos fiscales. En el periodo 2003-2013 ha significado, en promedio, un 10 % de aporte al fisco, mientras que en el 2007 ha alcanzado hasta el 20 % de los ingresos fiscales.
La inversión minera es principalmente de capital privado y el Estado peruano no desarrolla ni opera proyectos mineros ni tiene propiedad sobre los minerales que son extraídos de la operación minera. Sin embargo, el Estado peruano conserva algunas concesiones mineras, las cuales licita a fin de cederlas a inversionistas privados que exploren y, de ser el caso, exploten los recursos minerales. Para el año 2015, la cartera estimada de inversión en minería está compuesta por 51 proyectos de gran minería, que representan inversiones por USD 63 114 millones.
La supervisión del cumplimiento de los LMP estuvo inicialmente a cargo del Ministerio de Energía y Minas, pero dicha función fue transferida al Osinergmin en el 2007. Si bien la información generada a partir de las supervisiones no fue sistematizada inicialmente, esta situación varió a partir de julio del 2010, cuando OEFA asumió las funciones de supervisión ambiental del sector minería.
En el Perú, se han identificado y evaluado los riesgos generados por las operaciones mineras abandonadas o inactivas. Para ello, deben identificarse y evaluarse los riesgos que generan dichos pasivos ambientales. Es así que, desde el año 2006, el Ministerio de Energía y Minas elabora el inventario de pasivos ambientales mineros a fin de ubicar con exactitud dichos pasivos, el grado de priorización y la titularidad del pasivo generado, entre otros
El Perú cuenta con un procedimiento de certificación ambiental para las actividades mineras debidamente regulado e implementado, que los titulares deben seguir como paso previo para desarrollar sus proyectos u operaciones que puedan causar impactos ambientales negativos significativos. El procedimiento de certificación de la gran y mediana minería está a cargo del Minem; mientras que la certificación de la pequeña minería y minería artesanal está a cargo de los gobiernos regionales.
En el periodo 2003-2013, se ha identificado que el número de declaraciones de impacto ambiental (DIA) aprobadas supera en gran medida al número de estudios de impacto ambiental semidetallados (EIA sd); asimismo, al número de aprobados de los estudios de impacto ambiental (EIA) detallados.
El Perú cuenta con un marco normativo ambiental específico para las actividades mineras, el cual tiene por finalidad alcanzar la debida protección ambiental y social, la inclusión social y el bienestar de las poblaciones asentadas en el área de influencia de las actividades mineras, así como la promoción de la inversión privada. Entre el 2003 y el 2013, las normas que regulan la actividad minera han ido evolucionando en consideración a su adecuación a estándares internacionales.
Las supervisiones ambientales realizadas por el OEFA se incrementaron en un 87 % entre el 2010 y 2013; de 130 supervisiones realizadas en el 2010 a 243 supervisiones para el 2013. Asimismo, entre el periodo 2011-2013 se sancionaron 186 infracciones relacionadas con la afectación de la calidad ambiental del agua, aire y suelo.
El Estado peruano ha promovido mecanismos que permiten a los titulares mineros canalizar de manera eficiente los fondos destinados a su labor de responsabilidad social empresarial. Iniciativas como el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP) y la incorporación de la Declaración Anual Consolidada han contribuido a que dichas empresas desplieguen actividades de desarrollo sostenible a través de aportes a programas sociales integrales. El PMSP fue suscrito por 40 titulares mineros.
El Estado peruano ha impulsado el cumplimiento de las obligaciones de carácter socioambiental por parte de las empresas mineras a través diversos organismos públicos a lo largo del tiempo. Sin embargo, a partir del año 2010 y a través de la especialización técnica en materia de fiscalización ambiental se ha logrado sistematizar dicha labor. Los objetivos son identificar, sistematizar y verificar el cumplimiento de las obligaciones socioambientales señaladas en los planes de relaciones comunitarias de los instrumentos de gestión ambiental que poseen los titulares mineros.
En el Perú, el titular minero que ha generado un pasivo ambiental es responsable de su remediación. Para este fin, debe contar con un plan de cierre de pasivos ambientales mineros, aprobado por el Ministerio de Energía y Minas, el cual está sujeto a verificación por OEFA. Excepcionalmente, el Ministerio de Energía y Minas asume la remediación de las áreas con pasivos ambientales calificados de alto riesgo para la salud, seguridad humana y ambiente que se encuentren en situación de abandono o que no cuenten con titulares identificados.
La participación de las comunidades campesinas, nativas y pueblos originarios en el desarrollo de proyectos mineros ocurre a lo largo de la vida útil del proyecto e incluso antes del inicio de la actividad extractiva. La participación en beneficios de la población se materializa a través de las aportaciones que realizan las empresas mineras a los gobiernos regionales y locales mediante el pago de canon minero, regalías mineras y derechos de vigencia.