PARTE DOS > CAPÍTULO 9
Parte dos | Calidad ambiental de vida >> Capítulo 9 | Biodiversidad
9.2.4. Derechos de propiedad y resolución de conflictos
La Constitución establece que los recursos naturales renovables, entre los que se encuentran la diversidad biológica y sus componentes, son patrimonio de la nación, precisando que por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares por parte del Estado. En tal sentido, existen normas especiales que regulan el aprovechamiento de recursos específicos, como la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y La Ley General de Pesca. Pese a ello, subsiste un alto grado de informalidad en el acceso a los recursos naturales, lo que provoca conflictividad social y degradación ambiental. Frente a ello, se han hecho esfuerzos en diferentes sectores para enfrentar la conflictividad, con oficinas ad hoc y la oficina nacional de diálogo y sostenibilidad adscrita a la PCM, entre otras normas.
En las últimas décadas se ha avanzado significativamente en la formalización del acceso a los recursos naturales —renovables y no renovables— a través de diversas modalidades. Para el presente capítulo, consideramos que a la diversidad biológica como un recurso natural renovable[212]. En los bosques amazónicos, por ejemplo, se busca la formalización a través de las concesiones forestales y otras modalidades de títulos habilitantes que permiten un aprovechamiento ordenado de los recursos forestales maderables y no maderables. Una situación similar se da en la explotación de los recursos del mar a través del otorgamiento de licencias y contratos de pesca.
a. Recursos forestales y de fauna silvestre
En el Perú, la actividad forestal y de fauna silvestre se efectúa en el marco de la ley N° 27308 – Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y su reglamento[213]. El otorgamiento de títulos habilitante sobre los recursos forestales y de fauna silvestre se encuentra descentralizado, y son los gobiernos regionales las autoridades regionales forestales y de fauna silvestre, como producto del proceso de transferencia de competencias en dicha materia[214]. En tal sentido, es el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor), la autoridad nacional forestal[215].
El otorgamiento de títulos habilitantes en bosques primarios naturales (en tierras de dominio público), se realiza a través de contratos de concesión que incluyen también a las actividades de ecoturismo y conservación, celebrado entre el concesionario y el concedente, según las formalidades correspondientes para el desarrollo de la actividad concesionada.
Dentro de las modalidades de concesiones que la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, se tienen:
· Concesiones forestales con fines maderables sobre bosques de producción permanente establecidos en bosques primarios. Estas pueden ser:
– Concesión en subasta pública, en unidades de aprovechamiento de 10 000 a 40 000 hectáreas, por el plazo hasta de 40 años, renovables de acuerdo a lo establecido en la normatividad.
– Concesión en concurso público, en unidades de aprovechamiento de 5 000 hasta 10 000 hectáreas, por el plazo hasta de 40 años renovables, a favor de medianos y pequeños empresarios, en forma individual u organizados en sociedades u otras modalidades empresariales. Su plan de manejo deberá comprender subunidades de aprovechamiento no menores a 1 000 hectáreas, con planes de manejo que el Inrena establece para esta modalidad, de acuerdo al reglamento.
· Concesiones forestales con fines no maderables. El aprovechamiento con fines comerciales e industriales de los recursos forestales no maderables se realiza en las condiciones específicas que establece la presente ley N° 26821 y su reglamento, en las modalidades siguientes:
– Concesiones para otros productos del bosque. Son a exclusividad y están orientadas a especies de flora y fauna, tales como la castaña, aguaje, palmito, lianas, resinas, gomas, plantas medicinales, ornamentales; así como crianzas de animales silvestres en ambiente natural y otros. Las otorga la autoridad competente en atención a la ubicación y características de los recursos a ser aprovechados, de acuerdo a las condiciones que establece el reglamento.
– Concesiones para ecoturismo, conservación y servicios ambientales. Las concesiones en tierras de capacidad de uso mayor forestal o en bosques de protección para el desarrollo de ecoturismo, conservación de especies de flora y fauna silvestre, secuestro de carbono y otros servicios ambientales. Son otorgados por la autoridad competente en las condiciones que establece el reglamento.
Fuente: Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri). Dirección General de Fauna y Flora Silvestre (DGFFS), 2013
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
Asimismo, el marco normativo antes citado otorga otros títulos habilitantes tales como:
· Permisos para el aprovechamiento forestal con fines comerciales o industriales, en bosques de tierras de propiedad privada, bosques secundarios y de plantaciones forestales, en las condiciones que establece la normatividad.
· Autorizaciones para el aprovechamiento sostenible de los bosques secos de la costa, de acuerdo con el plan de manejo aprobado por la autoridad forestal, que promueva la participación de la comunidad local, en las condiciones que establece la normatividad.
· Autorizaciones para el establecimiento de especies forestales en viveros con fines de propagación, conservación y comercialización o con fines culturales, de acuerdo a la normatividad.
El Organismo Supervisor de los Recursos Forestales Maderables (Osinfor), adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), es el ente encargado de supervisar y controlar el cumplimiento de los contratos de concesión forestal a través de personas jurídicas especializadas.
b. Recursos hidrobiológicos
El otorgamiento de cuotas de pesca, se aprueban mediante reglamentos que tienen por finalidad establecer los principios, las normas y las medidas regulatorias aplicables a los recursos hidrobiológicos[216].
c. Recursos de la agrobiodiversidad (AGBD)
El grupo técnico de la Conadib de agrobiodiversidad, coordinado por el INIA y con apoyo del MINAM, definió acciones para apoyar la implementación de políticas, normas, planes y estrategias en materia de AGBD y proponer su mejora para la conservación, utilización sostenible y puesta en valor a escala nacional, regional y local.
Cuenta con cuatro objetivos específicos, que se enfocan en la implementación de las acciones derivadas de la ley N° 29811 y su reglamento en materia de AGBD, así como en poner en valor la agrobiodiversidad entre otros.
Con base en los objetivos planteados y de acuerdo a las prioridades nacionales, el grupo técnico de AGBD elaboró un plan de trabajo a desarrollar, y definió acciones tales como:
· Colaborar en el establecimiento de los criterios técnicos para la determinación de las líneas de base según mandato de la ley N° 29811 y su reglamento, con lo que se contribuye a la generación de un documento a ser revisado en un taller de expertos.
· Participar técnicamente en la determinación de los centros de origen y los centros de diversificación de especies cultivadas, con lo que contribuye a la generación de un documento base para su revisión en un taller de expertos.
· Elaborar una lista de especies domesticadas para el Perú.
· Impulsar el proceso para la promulgación de la norma para el reconocimiento y creación de zonas de agrobiodiversidad, presentado al Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri).
· Apoyar en la definición de indicadores para el monitoreo de la AGBD.
El grupo técnico de Agrobiodiversidad, entre los años 2001-2005 tuvo logros como la aprobación del Programa Nacional de Agrobiodiversidad (2004), el Plan de Acción del Sistema Nacional de Agrobiodiversidad (2004) y las Agendas Regionales de Agrobiodiversidad de Cajamarca, San Martín, Ayacucho, Huancavelica, Cusco, Puno y Loreto (2006).
El MINAM está desarrollando y promoviendo una serie de instrumentos que coadyuven a la conservación de la AGBD en el país. Así, se ha avanzado en el diseño de incentivos para la conservación de la AGBD y se encuentra en plena ejecución un piloto de incentivos de conservación de quinua en la región Puno. Por otra parte, se ha presentado al Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF) el proyecto “Manejo sostenible de la AGBD y recuperación de ecosistemas vulnerables en regiones de los Andes peruanos a través del enfoque SIPAM (Sistemas Ingeniosos del Patrimonio Agrícola Mundial)” y se está promoviendo y apoyando al INIA y al Minagri en la aprobación del reglamento de creación y zonas de agrobiodiversidad.
Adicionalmente, se ha completado el diseño y presentado al MEF el programa presupuestal que contempla la conservación de la agrobiodiversidad, biotecnología y bioseguridad; la ejecución del proyecto Implementación del marco nacional de bioseguridad (IMNB) con fondos GEF, la ejecución del proyecto Iniciativa global de financiamiento para la biodiversidad (Biofin), con el PNUD, y la elaboración de los lineamientos de inversión pública en conservación de diversidad biológica (PIP “verdes” con el MEF).
d. Recursos genéticos
La decisión N° 391 del Acuerdo de Cartagena de la Comunidad Andina de Naciones, el Régimen común de acceso a los recursos genéticos, es la norma andina aprobada en el año 1996 que regula el acceso a los recursos genéticos. Esta norma establece el mecanismo general para la suscripción de contratos de acceso a los recursos genéticos y sus productos derivados, y su principal objetivo fue el de dar un marco de salvaguarda a los países andinos contra el acceso ilegal a los recursos genéticos con fines comerciales, así como el de establecer condiciones para una participación justa y equitativa en los beneficios derivados del acceso.
El D. S. N° 003-2009-MINAM – Reglamento de Acceso a los Recursos Genéticos, es la norma nacional que regula el acceso a los recursos genéticos, la cual desarrolla y precisa las disposiciones contenidas en la decisión N° 391. Dicho reglamento es aplicable a los recursos genéticos de los cuales el país es origen, a sus productos derivados, a sus componentes intangibles y a los recursos genéticos de las especies migratorias que por causas naturales se encuentran en el territorio nacional. Asimismo, establece como ente rector del acceso a recursos genéticos al Ministerio del Ambiente (MINAM) y como autoridades de administración y ejecución (AAE) al Minagri-Serfor, el INIA y el Viceministerio de Pesquería (Produce).
El D. S. arriba mencionado establece las siguientes modalidades de acceso a los recursos genéticos y sus productos derivados: Contratos de acceso con y sin fines comerciales, Contratos de acceso marco, Acuerdos de transferencia de materiales otorgados para el intercambio de material genético entre centros de conservación ex situ.
El Serfor, en su calidad de autoridad de administración y ejecución para el acceso a los recursos genéticos, moléculas, combinación o mezcla de moléculas naturales (incluyendo extractos crudos y demás derivados contenidos en especies silvestres continentales), es la encargada de autorizar y suscribir contratos para el acceso a los recursos genéticos. En el marco de dicho encargo, en el 2013, el Serfor suscribió 11 contratos de acceso a recursos genéticos contenidos en especies silvestres continentales sin fines comerciales.
Fuente: Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri) y Serfor. Diciembre 2013
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
El INIA, en su calidad de autoridad de administración y ejecución para el acceso a los recursos genéticos, moléculas, combinación o mezcla de moléculas naturales (incluyendo extractos crudos y demás derivados contenidos en especies cultivadas continentales), es la encargada de autorizar y suscribir contratos para el acceso a los recursos genéticos. En el año 2013, el INIA autorizó 8 acuerdos de transferencia de materiales (ATM) para el acceso a recursos genéticos con fines de investigación, provistos por centros de conservación ex situ domiciliados en el país.
Para el año 2013, no se reportaron contratos de acceso para los recursos genéticos contenidos en las especies hidrobiológicas marinas y de aguas continentales.
La decisión N° 486 de la Comisión de la Comunidad Andina – Régimen Común sobre Propiedad Industrial, faculta a la Dirección de Invenciones y Nuevas Tecnologías del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (DIN-Indecopi), a requerir copia del contrato de acceso si los productos o procedimientos objeto de la solicitud de patente han sido obtenidos o desarrollados a partir de recursos genéticos o de sus productos derivados de los que cualquiera de los países miembros es país de origen. Asimismo, esta decisión faculta a la DIN-Indecopi a requerir copia de la licencia de uso de los conocimientos tradicionales, cuando los productos o procedimientos cuya protección se solicita han sido obtenidos o desarrollados a partir de conocimientos tradicionales de los que cualquiera de los países miembros es país de origen (artículo 26, literal i), conforme lo establece la ley N° 27811.
Respecto al Régimen común de protección a los derechos de los obtentores de variedades vegetales, la decisión N° 345 exige a los solicitantes de un derecho de obtentor que satisfagan las formalidades previstas por la legislación nacional. De acuerdo a ello, y, de ser el caso, la DIN-Indecopi requerirá el cumplimiento de los requisitos que garanticen el acceso legal a un recurso genético o un conocimiento tradicional originario del Perú.
e. Recursos en las ANP de uso directo
En las ANP se respetan los derechos obtenidos con anterioridad al establecimiento de ellas. Las ANP del Estado se otorgan por Decreto Supremo, y su establecimiento no tiene efectos retroactivos ni afecta los derechos adquiridos con anterioridad a la creación de las mismas.
Se han establecido mecanismos de otorgamiento de derechos y deberes efectivos a la población para su aprovechamiento, mediante la organización o grupos de manejo para el aprovechamiento sostenible, cuidado y vigilancia de los recursos naturales, en concordancia con los objetivos del ANP. Los avances en el aprovechamiento de los recursos naturales renovables se evidencian por la recuperación de los componentes de la diversidad biológica que estaba amenazada en ciertas ANP, y la mejora en los ingresos económicos y la calidad de vida de la población local.
Las modalidades de derechos de aprovechamiento en ANP son dos:
· Acuerdo de actividad menor (con fines de subsistencia)
· Contrato de aprovechamiento (con fines comerciales)
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp)
El turismo y el aprovechamiento con fines recreativos del recurso del paisaje forman parte de la estrategia que apoya el trabajo de conservación en ANP. El Sernanp ha impulsado nuevos destinos y circuitos turísticos en las ANP que tienen características únicas. Dentro de los mecanismos de participación de la población en estas actividades se encuentran: acuerdo, concesión, permisos, contratos, autorizaciones y permisos.
Anualmente se incrementan las oportunidades de inversión en turismo y los visitantes a las ANP; con un incremento promedio anual de 20,9 % en el periodo 2009-2013.
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp)
Actualmente, se está fortaleciendo la Red de alerta temprana de conflictos, la cual es liderada por el MINAM como sector, y sobre la cual el Sernanp, a través de la Dirección de Gestión de Áreas Naturales Protegidas, la conduce, traslada y reporta. Asimismo, de manera conjunta, se hace el seguimiento, tratamiento y monitoreo.
[212] Conforme al artículo 3 de la ley N° 26821 – Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
[213] Cabe referir que en el año 2011 se aprueba la ley N° 27963; sin embargo, la sexta disposición complementaria final de la referida ley señala que esta entra en vigencia al día siguiente de la publicación de su reglamento en el diario oficial El Peruano. Mientras tanto, se aplica la ley N° 27308 – Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y su reglamento, con excepción de lo dispuesto en los artículos 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 135; la sexta, séptima, octava disposiciones complementarias transitorias de dicha ley. Al 2013, el reglamento está pendiente de aprobación.
[214] En aquellos casos que aún no se ha culminado el proceso de transferencia en materia forestal, son las administraciones técnicas forestales y de fauna silvestre, las que aún se encuentran a cargo del gobierno nacional.
[215] Conforme al artículo 13 de la ley N° 29763.
[216] Para mayor detalle del tema, ver el capítulo 11: Sector pesca y recursos hidrobiológicos.