PARTE DOS > CAPÍTULO 9
Parte dos | Calidad ambiental de vida >> Capítulo 9 | Biodiversidad
9.2.3. Marco institucional para la política de gestión de la biodiversidad y ecosistemas
El presente apartado aborda el rol del gobierno nacional, regional, local, y de comunidades, en la gestión de la biodiversidad y mecanismos de coordinación, lo que deja establecido que en el Perú, la gestión de la diversidad biológica es multisectorial. De esta manera, incluye al MINAM como ente rector (técnico-normativo) y órganos adscritos como el Sernanp y el Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP), así como una serie de autoridades sectoriales con competencia de gestión de los recursos naturales en el sector forestal, flora y fauna silvestre, de la agrobiodiversidad y recursos hidrobiológicos (especialmente Minagri y Produce, por el Viceministerio de Pesquería). El marco institucional en temas ambientales, en donde se incluye la gestión de la biodiversidad, es el Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA), el cual cuenta como principal instrumento para la gestión de la biodiversidad en el Perú, con la ENDB, la cual se articula con otras estrategias como la de humedales y la de cambio climático.
Las competencias son también descentralizadas: la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales indica que los gobiernos regionales formulan, coordinan, conducen y supervisan la aplicación de las estrategias regionales de diversidad biológica, cumpliendo su rol articulador entre el Ministerio del Ambiente y los gobiernos locales.
Asimismo, existen diversos órganos colegiados de coordinación multisectorial, incluyendo la Comisión nacional de diversidad biológica, el Comité nacional de humedales, la Comisión multisectorial de gestión ambiental del medio marino-costero, la Comisión multisectorial de asesoramiento para moratoria a los OVM, y las comisiones ambientales regionales y municipales.
Así, la política del Estado está orientada a promover el uso y manejo de los recursos naturales como condición estratégica para el desarrollo sostenible con inclusión social, la que se constituye en la base de la gobernabilidad democrática y la paz social. Asimismo, la política y planificación ambiental para el Perú establecen como prioridad el lograr la conservación de la biodiversidad, asegurar la calidad ambiental, consolidar la gobernanza ambiental y el sistema nacional ambiental, alcanzar un alto grado de conciencia y cultura ambiental, y lograr el desarrollo ecoeficiente y competitivo del país.
En tal sentido, el Gobierno creó mediante la Resolución Suprema N° 189–2012-PCM, una comisión multisectorial encargada de elaborar propuestas normativas y políticas orientadas a mejorar las condiciones ambientales y sociales. Dicha comisión trabajó 4 ejes estratégicos, que en conjunto definen la incorporación plena y gradual de la dimensión ambiental en las políticas públicas, tanto en las políticas de Estado como en las políticas nacionales, y son mandatorias a escala multisectorial y sectorial.
Dichos ejes expresan la prioridad nacional ambiental comprometida con asegurar la gestión sostenible de los recursos naturales y la conservación de la biodiversidad. Asimismo, incorporan adecuadamente los desafíos del cambio climático global, y logran una calidad ambiental apropiada para la salud y el desarrollo integral de las personas. Este eje estratégico constituye un impulso real, pues converge con la gestión sostenible de los recursos naturales como elemento fundamental de las políticas y estrategias de desarrollo nacional[209].
Los instrumentos mencionados definen los objetivos nacionales, y conjuntamente con el Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021, definen la planificación de desarrollo del país. Este plan contiene 6 ejes estratégicos, que consideran en sus lineamientos de política temas coincidentes con todas las metas del EPANDB a excepción de la meta 2:
· Derechos fundamentales y dignidad de las personas
· Oportunidad y acceso a los servicios
· Estado y gobernabilidad
· Economía, competitividad y empleo
· Desarrollo regional e infraestructura
· Recursos naturales y el ambiente
Las metas se trazan considerando el marco institucional a escala nacional en temas ambientales, en donde se incluye la gestión de la biodiversidad, es el SNGA, el cual cuenta como principal instrumento para la gestión de la biodiversidad en el Perú a la ENDB.
Para ello, como país, el Perú y su Gobierno están comprometidos con la incorporación plena de la dimensión ambiental en las políticas públicas, con acciones concretas, a fin de lograr un desempeño con los más altos estándares ambientales[210].
Cabe resaltar que el Planaa, como el instrumento más importante de la planificación ambiental nacional, considera en su primer objetivo la conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica, con énfasis en la gestión integrada y sostenible de los ecosistemas frágiles —incluyendo los bosques húmedos tropicales— y la participación justa y equitativa de los beneficios que se deriven del uso y puesta en valor de los recursos genéticos. Asimismo, busca lograr la implementación de instrumentos de evaluación, valoración y financiamiento para la conservación de los recursos naturales, la diversidad biológica y los servicios ambientales en el país, además de establecer condiciones de acceso controlado y aprovechamiento de los recursos genéticos.
En el ámbito de las ANP, la gestión está a cargo del Sernanp, organismo público técnico especializado del MINAM; el cual es creado en alianza con las poblaciones locales y otros actores (escalafones de gobierno, sector privado, ONG, entre otros), a través de acuerdos, contratos, convenios o la propia participación en los comités de gestión (espacio formal de participación) y otros espacios, donde se realizan acciones de planificación, control, monitoreo, desarrollo de actividades de uso sostenible de las áreas, sensibilización, fortalecimiento, financiamiento y otras, sobre la base de la participación de todos los actores involucrados; entre ellos los gobiernos locales y regionales.
En tal sentido, los comités de gestión son el referente principal de la participación ciudadana en la gestión de ANP, y ha alcanzado un importante avance en número (ver anexo 9A), capacidad de propuesta, sentido de responsabilidad e involucramiento en la planificación y gestión cotidiana de las ANP. Este progreso constituye un importante bagaje de experiencia para descentralizar y compartir la toma de decisiones de gestión o definir una posibilidad de cogestión.
Otros sectores productivos han incorporado políticas y funciones relacionadas con la gestión de la biodiversidad, y han establecido una nueva estructura orgánica. Tal es el caso de Produce, el cual a través de la Dirección General de Sostenibilidad Pesquera y la Dirección General de Políticas y Desarrollo Pesquero del Viceministerio de Pesquería, formula e implementa la política de gestión de la biodiversidad y de los ecosistemas, alineada con la Ley General de Pesca, su reglamento y demás dispositivos legales del sector que se relacionan, en coordinación con los gobiernos regionales para su efectiva gestión[211].
Actualmente, en el literal j) del artículo 7 de la Ley de Creación, Organización y Funciones del MINAM, se le encarga implementar los acuerdos ambientales internacionales y presidir las respectivas comisiones nacionales, y se adecúa la Conadib a las disposiciones establecidas en la Ley N° 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, mediante D. S. N° 007-2009-MINAM. Asimismo, con la R. M. N° 187-2013-MINAM, se aprueba la directiva N°001-2013/VMDERN – Lineamientos Operativos para las Acciones de Coordinación entre los Acuerdos Multilaterales sobre Medio Ambiente (Amumas) en el Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales. Asimismo, se determina la conformación del Comité Amumas, con el objetivo general de establecer mecanismos de coordinación interna que promuevan acciones sinérgicas entre los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente, a cargo de los órganos dependientes del Viceministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales (VMDERN) y las secretarias técnicas de las que es punto focal nacional.
En los artículos 15 y 16 del reglamento de esta resolución se determina la formación de grupos técnicos en temas especializados, que se constituyen en mecanismos propositivos y de coordinación técnica en el ámbito nacional para asesorar a la Conadib y a los diversos sectores sobre aspectos científicos y técnicos de su especialidad. Estos grupos tienen también el objetivo de interrelacionarse con los grupos técnicos de biodiversidad de los gobiernos regionales, con el fin de asesorarlos y apoyar su gestión.
La Comisión nacional de diversidad biológica (Conadib) está facultada para llevar a cabo el seguimiento de los diversos sectores públicos y privados en cuanto a la implementación de los compromisos derivados del CDB así como la promoción para la implementación de la Estrategia Nacional Biológica, cuyo contenido debe orientar e informar en este tema sobre las estrategias, planes y proyectos de desarrollo nacionales, sectoriales y regionales.
La participación es reconocida como un elemento en el proceso de establecimiento y categorización de un ANP para lograr su viabilidad, como en los procesos de planificación de las ANP y el sistema; particularmente en la formulación y revisión del plan director, los planes específicos y los planes maestros. En un sentido más amplio, el propósito de la participación ciudadana en las ANP es lograr la colaboración mutua entre toda la sociedad y el Estado para enfrentar los desafíos asociados con la conservación de la diversidad biológica, compartiendo la custodia del patrimonio natural del país.
La responsabilidad sobre la diversidad biológica también está en el ámbito regional: la ley N° 27867 – Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, de noviembre del año 2002, modificada por la ley N° 27902, de diciembre del mismo año, indica en el art. 53, inciso c, que los gobiernos regionales formulan, coordinan, conducen y supervisan la aplicación de las estrategias y planes de acción regionales de diversidad biológica (Epardb), cumpliendo su rol articulador entre el MINAM y los gobiernos locales.
El MINAM impulsa la articulación de las herramientas de gestión de la diversidad biológica (EPANDB, ENCC, Epardb, ENH) en los planes de desarrollo regional concertado, que es donde las regiones priorizan sus programas y proyectos, y distribuyen de forma concertada sus recursos.
La integración de la biodiversidad en los planes, estrategias y programas regionales y locales, además de la elaboración de las Estrategias Regionales de Diversidad Biológica (ERDB), es complementada con el establecimiento de áreas de conservación regional, el establecimiento de comisiones ambientales regionales (CAR), y de las autoridades regionales ambientales (ARA), varias de cuyas iniciativas son directamente apoyadas por entidades de cooperación internacional.
Por otro lado, mediante la ley N° 29763 – Ley Forestal y de Fauna Silvestre, se crea el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor), como organismo técnico especializado adscrito al Minagri, la misma que se constituye como la autoridad nacional forestal y de fauna silvestre y ente rector y autoridad técnica. Esta ley también establece la normativa del Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre (Sinafor), que dicta las normas y determina los procedimientos relacionados a su ámbito.
Es así que el Serfor en coordinación con las autoridades forestales regionales, establece, promueve y aplica medidas para asegurar el aprovechamiento sostenible, conservación y protección de los recursos forestales y de fauna silvestre a través del ordenamiento la delimitación de áreas para protección, la identificación de hábitats críticos, la elaboración de listados de categorías de especies por su estado de conservación, la elaboración de planes de conservación de especies y de hábitats frágiles y la categorización de especies de flora y fauna silvestre amenazadas.
De la misma manera, el Serfor dicta los lineamientos específicos del manejo forestal, para atender a la intensidad de aprovechamiento y los requerimientos técnicos, de modo tal que consideren la realidad de cada región y especificidades de cada ecosistema, y que su aplicación sea gradual y adaptativa. Estos lineamientos permiten la elaboración de planes de manejo, y, en coordinación con las autoridades regionales forestales y de fauna silvestre, aprueba la lista de ecosistemas frágiles en concordancia con la ley N° 28611 – Ley General del Ambiente, con base en estudios técnicos e información científica disponible, en el ámbito de su competencia.
Los gobiernos regionales en particular, han tomado un liderazgo muy importante en la conservación y gestión de la diversidad biológica: gran parte de ellos han creado sistemas regionales de conservación, orientados principalmente a establecer áreas de conservación regional (ACR) y otras modalidades de conservación complementarias con las ANP de administración nacional del Sinanpe. Las áreas de conservación regional son 17 en 13 regiones, y cubren 2 799 006,36 ha. Asimismo, muchos gobiernos regionales impulsan herramientas como la zonificación ecológica y económica (ZEE) para promover la ocupación ordenada del territorio (Sernanp, 2015).
En un ámbito más local, las municipalidades provinciales del país están vinculadas con la valoración e integración de la biodiversidad a través de las Comisiones Ambientales Municipales (CAM), cuyo avance en la implementación de acciones es aún limitado.
[209] Informe de la comisión multisectorial creada por Resolución Suprema N° 189-2012-PCM, de fecha 23 de junio del 2012.
[210] Ibid.
[211] R. M. N° 343-2012-PRODUCE, que aprueba el reglamento de organización y funciones del Ministerio de la Producción.