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8.3. Mecanismos de prevención y coordinación
8.3.1. Marco institucional y regulatorio para la gestión del agua (gestión integrada de la cantidad y calidad, grado de conocimiento del recurso)
En el Perú, la gestión del agua por ley está a cargo de la ANA, quien dirige el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (SNGRH) y el Sistema Nacional de Información de Recursos Hídricos (Snirh). El organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Agricultura y Riego tiene el fin de administrar, conservar, proteger y aprovechar los recursos hídricos de las diferentes cuencas hidrográficas de manera sostenible, a la vez que promueve la cultura del agua. Asimismo, tiene el compromiso de conformar los consejos de recursos hídricos; espacios de planificación, coordinación y concertación del aprovechamiento sostenible en sus respectivos ámbitos espaciales.
A escala nacional, los sectores que intervienen en la gestión del agua a través de sus correspondientes ministerios son: Agricultura (aprovechamiento y protección); Vivienda, Construcción y Saneamiento (aprovechamiento domestico); Salud (calidad del agua para la salud); Comercio Exterior y Turismo (aguas termales); Energía y Minas (aprovechamiento energético y operaciones minero-metalúrgicas); Producción (aprovechamiento industrial y acuícola) y Ambiente (política ambiental, regulación e información hidrometeorológica).
El territorio del Perú se divide en 24 departamentos que son gestionados por gobiernos regionales (GORE). La Ley de Recursos Hídricos (LRH) establece una serie de principios que rigen el uso y la gestión integrada de los recursos hídricos, algunos de los cuales condicionan la organización administrativa del agua. En concreto, la desconcentración de la gestión pública del agua y de la autoridad única, así como el principio de gestión integrada de recursos hídricos por cuenca hidrográfica, contribuyen al proceso de descentralización política del Perú[185].
La máxima autoridad técnico-normativa, ente rector del SNGRH, es la Autoridad Nacional del Agua, organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Agricultura y Riego. La ANA fue creada el 13 de marzo del 2008 por D. L. N° 997, y, según sus principios fundacionales, tiene el fin de administrar, conservar, proteger y aprovechar los recursos hídricos de las diferentes cuencas hidrográficas de manera sostenible, al mismo tiempo que promueve la cultura del agua.
La ANA tiene una estructura organizativa formada por el Consejo Directivo, la Jefatura, el Tribunal Nacional de Resolución de Controversias Hídricas y la Secretaría General, órganos de apoyo, asesoramiento y línea, así como los órganos desconcentrados, denominados autoridades administrativas del agua (AAA) y las unidades orgánicas, llamadas administraciones locales de agua (ALA), que dependen de las AAA. Son también órganos de la ANA los consejos de recursos hídricos de cuenca (CRHC), que se crearon a iniciativa de los gobiernos regionales con un ámbito territorial que sería igual al de una o más unidades hidrográficas, pero sin exceder el ámbito territorial de una AAA. Una de las principales funciones de estos consejos es elaborar, junto con la AAA, el Plan de gestión de recursos hídricos en la cuenca.
La organización de las AAA es similar a la de la ANA, pues cuentan con cinco subdirecciones: Conservación y Planeamiento de Recursos Hídricos, Gestión de la Calidad de Recursos Hídricos, Estudios de Proyectos Multisectoriales, Gestión del Conocimiento y Coordinación Interinstitucional. La principal diferencia entre ellas es que la ANA tiene una función esencialmente normativa y de gestión administrativa y presupuestaria, mientras que las AAA desempeñan funciones de ejecución de las políticas de la ANA. En las funciones de la ANA y las AAA no se incluyen la ejecución de obras, actividad que corresponde, por ejemplo, a los gobiernos regionales. Las principales labores de las AAA son implementar en su territorio el SGRH, y coordinar y articular este sistema con las autoridades de planificación territorial. Sus actividades más importantes son:
· Planificación de recursos hídricos y monitoreo de unidades hidrográficas
· Administración y otorgamiento de derechos de uso de agua, en primera instancia
· Provisión de recursos mediante el cobro de retribuciones económicas
· Promoción de inversiones en recursos hídricos por parte de los gobiernos regionales y locales
· Procesos administrativos relativos a la gestión de recursos hídricos
La delimitación por razones político-administrativas de los GORE no se corresponde con la delimitación administrativa del agua (AAA y ALA), que corresponde más bien a una delimitación natural del territorio basada en la unidad hidrográfica.
De las 14 AAA, en la actualidad solo 6 están constituidas, pero se espera que todas las demás se formalicen pronto. Asimismo, solo hay tres AAA con todas sus ALA implementadas.
Por su parte, la organización administrativa del agua, de acuerdo con lo establecido en la LRH, es un elemento decisivo para aplicar la gestión integrada de recursos hídricos en las cuencas, lo que requiere la implementación de los órganos desconcentrados de la ANA con la máxima celeridad.
Los consejos de recursos hídricos de cuenca se forman con una o más unidades hidrográficas, por lo que, en teoría, podrían alcanzar el número de 159, aunque se prevé una creación menor. Se han constituido hasta ahora los 6 consejos siguientes: Tumbes, Chira-Piura, Chancay-Lambayeque, Chancay-Huaral, Chili y Tacna (en fase de implantación). Esto ha sido posible con la implementación del Proyecto de modernización de la gestión de los recursos hídricos (PMGRH) como un esfuerzo orientado a mejorar la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH) en todo el país, a partir de seis cuencas piloto ubicadas en la vertiente del Pacífico: Tumbes, Chira-Piura, Chancay-Lambayeque, Chancay-Huaral, Quilca-Chili y Caplina-Locumba[186]. El proyecto cuenta con seis ejes básicos, cuyos logros hasta el 2014 se describen a continuación:
· Creación CRHC: se ha logrado consolidar los consejos en las seis cuencas piloto, las cuales están funcionando plenamente. Además, cuatro están en proceso de constitución: Jequetepeque-Zaña, Santa, Moquegua-Tambo y Tambo-Santiago-lca.
· Formulación de planes de gestión: tienen la meta de alcanzar el uso sostenible del agua y el incremento de su disponibilidad, a fin de satisfacer las demandas hídricas en cantidad, calidad y oportunidad en el corto, mediano y largo plazo. Todo ello en armonía con los planes generados de desarrollo nacional, regional y local.
· Implementación del SNIRH: consiste en la estructuración de un sistema funcional y el montaje de equipamientos modernos para obtener información hidrológica en tiempo real, vía satélite. Para tal efecto, el PMGRH-ANA ha financiado la adquisición e instalación de 78 modernas estaciones hidrometeorológicas automáticas en las seis cuencas.
· Formulación de derechos de uso de agua: estos se plantean con la colaboración plena de los usuarios del agua, a través de la emisión de licencias de uso de agua con fines poblacionales y fines agrarios, las cuales benefician a miles de usuarios en las seis cuencas piloto.
· Calidad del Agua: se dan aproximadamente 100 monitoreos participativos en las seis cuencas piloto. En dichos monitoreos intervinieron agricultores y ganaderos industriales, mineros, usuarios poblacionales y autoridades locales, entre otros, para garantizar la transparencia del proceso.
· Desarrollo del Programa de cultura del agua: el PMGRH-ANA está contribuyendo decididamente a la difusión de esta cultura mediante videos que promueven el cuidado y buen uso del agua en las seis cuencas piloto. En tal sentido, la ANA tiene un convenio con el Ministerio de Educación para incluir dentro de las currículas de educación primaria y secundaria el tema de cultura del agua[187].
Desde el punto de vista de la distribución de competencias en materia de recursos hídricos, es importante resaltar el papel de los GORE, que tienen el mandato constitucional de promover el desarrollo económico de la región, tal como lo prescribe el artículo 192 de la Constitución Política del Perú: “Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo”.
Además de ser órganos que en gran parte acumulan la inversión en materia de infraestructura hidráulica, tienen responsabilidades compartidas en la planificación y gestión de los recursos hídricos, según el artículo 52 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
También hay que señalar la importancia de los gobiernos municipales en algunas competencias en materia de aguas, como en el abastecimiento poblacional y los sistemas de saneamiento urbano. Así, por Resolución Jefatural de la ANA, se creó el grupo especializado de trabajo, con representantes de todos los gobiernos locales y ministerios con competencias en asuntos de carácter multisectorial, y este grupo especializado se encargó del seguimiento de la elaboración del PNRH que actualmente se toma como referencia en la materia.
Finalmente, en el marco institucional se debe resaltar que el Perú tiene fronteras con diversos países: Ecuador, Colombia, Brasil, Bolivia y Chile, con los cuales es necesario gestionar las unidades hidrográficas y establecer los acuerdos internacionales necesarios para conseguir una gestión sostenible y equitativa de los recursos hídricos entre los países limítrofes.
[185] Plan Nacional de Recursos Hídricos (PNRH).
[186] Agronoticias N° 402, julio 2014.
[187] Agronoticias N° 407, diciembre 2014.