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6.3. Mecanismos de prevención y coordinación

6.3.1. Mecanismos de prevención y control de la contaminación del aire: atribuciones y herramientas para prevenir el deterioro de la calidad del aire, evaluación de su aplicación

En el marco de sus funciones, el MINAM ha implementado herramientas para prevenir el deterioro de la calidad del aire a través de instrumentos de gestión ambiental: elaboración y actualización de ECA-aire y de LMP, planes de acción para la mejora de la calidad del aire en 31 zonas de atención prioritaria (ZAP), protocolos, reglamentos, guías e instrumentos de socialización de información, entre otros, para las diferentes actividades socioeconómicas y de servicios del país.

Los sectores responsables del desarrollo de actividades socioeconómicas cuentan con instrumentos normativos que promueven la gestión ambiental a través de la supervisión del cumplimiento de los ECA y LMP, lo que ha llevado a que los administrados mejoren las operaciones de las actividades extractivas, productivas, comerciales y de servicios, a través de avances en la eficiencia energética (cambio de matriz), el uso de tecnologías de control de emisiones y la ecoeficiencia, entre otras, para alcanzar un adecuado equilibrio entre la gestión productiva y la protección ambiental.

Se está implementando el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), orientado a sistematizar la información sobre las emisiones y transferencias al medio ambiente de sustancias químicas potencialmente dañinas provenientes de las actividades productivas, comerciales y de servicios.

El país está fortaleciendo la gestión ambiental descentralizada. En tal sentido, los sectores tienen bajo su competencia la gestión de las actividades socioeconómicas de la gran y mediana empresa, y los gobiernos regionales tienen a su cargo la gestión de la pequeña empresa y de la actividad artesanal (Minem y subsector pesquería de Produce).

Los instrumentos de gestión ambiental para prevenir el deterioro de la calidad del aire para las diferentes actividades socioeconómicas y de servicios del país son:

6.3.1.1. Registro de emisiones y transferencia de contaminantes (RETC)

En agosto del año 2005, el Perú ratificó el Convenio de Estocolmo sobre los Contaminantes Orgánicos Persistentes (COP). Un año después, y acorde a lo estipulado en el artículo 7 del citado convenio, se elaboró el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo (PNI-COP), siendo una de sus estrategias el diseñar e implementar un mecanismo de Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC). Esta responsabilidad recayó en la autoridad ambiental nacional en su condición de administrador del Sistema Nacional de Información Ambiental (Sinia).

Posteriormente, en mayo del 2009, se aprueba la Política Nacional del Ambiente, la mismo que en su segundo eje de política: Gestión Integral de la Calidad Ambiental, establece un conjunto de lineamientos con el propósito de mejorar la calidad del aire, agua y suelos, así como gestionar adecuadamente los residuos sólidos, las sustancias químicas y los materiales peligrosos.

En ese mismo año, el MINAM firma un memorando de acuerdo con el Instituto de las Naciones Unidas para la Formación y la Investigación (Unitar) para ejecutar el Proyecto de monitoreo, reporte y difusión de información sobre los COP mediante un registro de emisiones y transferencia de contaminantes (RETC) en Perú. Como parte del proyecto se han logrado identificar las metas del RETC nacional, para lo cual ha sido necesario evaluar la infraestructura existente relevante, tanto legal e institucional como tecnológica.

En el año 2013 se iniciaron las acciones para implementar el RETC, el cual se define como un catálogo de emisiones y transferencias de sustancias químicas. Este registro pone énfasis en aquellas emisiones y transferencias consideradas peligrosas, e incluye información sobre la naturaleza y la cantidad de las mismas en el aire, agua y suelo como resultado de las acciones de extracción y transformación de los recursos naturales, así como de la provisión de servicios.

El RETC es una manera práctica de implementar el “derecho a saber” de la comunidad, el cual ha probado ser una herramienta efectiva para la gestión ambiental a escala global, porque brinda información al gobierno, la industria y el ciudadano sobre las emisiones al ambiente. Los RETC en el mundo han probado ser una herramienta muy útil dentro del marco de mejoramiento de la integración económica y libre comercio en la región. Asimismo, han sido específicamente mencionados en la Estrategia de política global para la gestión de los productos químicos a nivel internacional (Saicm).

Las actividades económicas contempladas en el RETC se agrupan en los siguientes rubros:

· Sector industria: industria manufacturera, alimentaria, de procesamiento pesquero y acuicultura

· Sector energía y minas: explotación, fundición y refinación de minerales, explotación y refinación de petróleo, explotación y producción de gas, generación de energía eléctrica, minería metálica y no metálica

· Sector agricultura: industria manufacturera, ganadería, silvicultura y extracción de madera

· Sector vivienda y construcción: construcción, tratamiento de agua potable y tratamiento y eliminación de aguas servidas

· Sector salud: hospitales, clínicas y centros de atención de salud, tratamiento y disposición final de residuos sólidos, crematorios

· Sector defensa: operaciones de desguace, aguas de sentina y lastre

· Sector interior: explosivos, pirotecnia y eliminación de drogas

Para efectos del reporte del RETC, el MINAM ha diseñado un aplicativo informático en línea automatizada e interoperable que permite recibir electrónicamente las declaraciones anuales de emisiones y transferencia de contaminantes. Este proceso de reporte se detalla la siguiente ilustración.

1. Cálculo de emisiones y transferencia de contaminantes. Cada establecimiento reportante, previamente a la declaración electrónica, deberá calcular de forma anual sus emisiones, así como la transferencia de materiales y residuos, a través de métodos de cálculo y estimaciones aprobados por la autoridad ambiental.

2. Reporte de información anual. Cuando la empresa tenga completos los cálculos de emisiones y transferencia de contaminantes, así como la información adicional requerida para el reporte, ingresará al sistema en línea del RETC para reportar su información. Para tal efecto, el MINAM le otorgará un usuario y contraseña, la misma que es de manejo único y exclusivo del responsable de la empresa.

3. Revisión y verificación de datos. La información enviada por la empresa a través del sistema en línea del RETC es recibida por el MINAM y estará sujeta a evaluación por parte de la autoridad competente, la cual podrá observar la declaración si encontrara alguna inconsistencia en la información registrada. De ser así, la empresa tiene un plazo determinado para subsanar las observaciones.

4. Almacenamiento en la base de datos del RETC. Una vez verificada la verosimilitud de la información por parte de la autoridad competente, el reporte se valida en la base de datos del RETC con el propósito de ser utilizada para la elaboración de los consolidados e informes nacionales.

5. Emisión de constancia de reporte. Validada y verificada la información reportada por la entidad, se emite la constancia electrónica correspondiente, la cual da cuenta del reporte realizado.

La primera etapa de implementación del RETC comprende el periodo 2014-2016. Para tal efecto, el Ministerio del Ambiente viene haciendo los arreglos institucionales, tecnológicos y financieros necesarios que hagan posible su operación de manera sostenible.

6.3.1.2. Planes de acción

En concordancia con el D. L. N° 1013, el Ministerio del Ambiente es el organismo del Poder Ejecutivo rector del sector ambiental que desarrolla, dirige, supervisa y ejecuta la política nacional del ambiente. Asimismo, cumple la función de promover la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales, la diversidad biológica y las áreas naturales protegidas (ANP). La actividad del Ministerio del Ambiente comprende las acciones técnico-normativas de alcance nacional en materia de regulación ambiental, entendiéndose como tal el establecimiento de la política, la normatividad específica, la fiscalización, el control y la potestad sancionadora por el incumplimiento de las normas ambientales en el ámbito de su competencia. Esta potestad también puede ser ejercida a través de sus organismos públicos correspondientes.

Entre sus funciones específicas, le corresponde aprobar los lineamientos, las metodologías, los procesos y los planes para la aplicación de los ECA y LMP en los diversos niveles de gobierno.

El diseño, aplicación y evaluación de medidas de prevención y control para el manejo de las emisiones se plasma en el diseño de instrumentos de gestión como los planes de acción para la mejora de la calidad del aire, planes de contingencia atmosférica, estudios de impacto ambiental (EIA, DAP, DIA, instrumentos de gestión ambiental correctivos-IGAC), estándares de calidad ambiental, límites máximos permisibles para las fuentes contaminantes, incluyendo a las emisiones vehiculares, actividades productivas, de comercio y de servicios, entre otros.

Mediante el D. S. N° 074-2001-PCM – Reglamento de Estándares Nacionales de Calidad del Aire se establecieron los ECA-aire y las 13 zonas de atención prioritaria (ZAP), de acuerdo a sus características de población, incidencia de enfermedades respiratorias agudas y de actividades económicas que deterioran la calidad del aire. En el año 2012, a través de la R. M. N° 339-2012-MINAM, se establecieron 18 nuevas ZAP, en las cuales se han identificado las fuentes principales de contaminación del aire y se han elaborado planes de acción para la mejora de la calidad del aire, los cuales tienen objetivos basados en el cumplimiento de los ECA-aire, así como en la identificación, evaluación y priorización de medidas de prevención y control de la contaminación del aire. La implementación de los planes de acción requiere involucramiento de las instituciones que conforman los grupos técnicos, la asignación de recursos y del seguimiento, evaluación y vigilancia del cumplimiento por parte de Ministerio del Ambiente, para posteriormente realizar una comunicación de los resultados a la población de las ZAP.

Actualmente se cuenta con 12 planes de acción para la mejora de la calidad del aire implementados y en proceso de evaluación del cumplimiento de las medidas programadas, y 19 planes de acción están elaborados y validados por los grupos de estudio técnico (Gesta) zonales de aire y en proceso de aprobación por el MINAM.

6.3.1.3. Planes de contingencia

Mediante el D. S. N° 009-2003-SA, se aprueba el Reglamento de los niveles de estados de alerta nacionales para contaminantes del aire y este se modifica mediante D. S. N° 012-2005-SA. Dicho reglamento tiene por objeto regular los niveles de estados de alerta para contaminantes del aire, los cuales se establecen a efectos de activar, en forma inmediata, un conjunto de medidas predeterminadas de corta duración destinadas a prevenir el riesgo a la salud y evitar la exposición excesiva de la población a los contaminantes del aire durante episodios de contaminación aguda.

Los estados de alerta definidos por el reglamento son:

· Estado de cuidado, cuando el nivel de concentración del contaminante puede comenzar a causar efectos en la salud de cualquier persona y efectos serios en miembros de grupos sensibles, como lo son los niños, ancianos, madres gestantes, personas con enfermedades respiratorias obstructivas crónicas y enfermedades cardiovasculares)

· Estado de peligro, cuando el nivel de concentración del contaminante genera riesgo de causar efectos serios en la salud de cualquier persona

· Estado de emergencia, cuando el nivel de concentración del contaminante genera un alto riesgo de afectar seriamente la salud de toda la población

Cada ZAP, a través de su grupo de estudio técnico de calidad del aire zonal, debe elaborar un plan de contingencia que contenga las medidas inmediatas que deberán ejecutarse para cada uno de los niveles de alerta. Para ello, es necesario que cada zona cuente con un sistema de monitoreo permanente y automático para el contaminante que sea crítico en dicha zona.

6.3.1.4. Estándares de calidad ambiental

En nuestro país tenemos estándares nacionales de calidad ambiental (ECA) del aire aprobados. Estas normas establecieron los valores máximos de contaminantes que no representan daños a la salud o al ambiente.

Los ECA son aplicables a todo el país para casi la mayoría de parámetros, excepto el dióxido de azufre que presenta dos valores, valor diario de 80 µg/m3 para las cuencas priorizadas de acuerdo al D. S. N° 006-2013-MINAM y la R. M. N° 205-2013-MINAM, y el valor de 20 µg/m3 para el resto del país.

6.3.1.5. Instrumentos de gestión ambiental

En el subsector energía e hidrocarburos, como mecanismos de prevención se tienen los instrumentos ambientales el estudio de impacto ambiental detallado (EIAd), el semidetallado (EIAsd) y la declaración de impacto ambiental (DIA), los cuales contemplan la estrategia de manejo ambiental. Para el caso de emisiones de gases y calidad de aire a generarse en los diferentes proyectos energéticos y de hidrocarburos, se contemplan el Plan de Manejo Ambiental (Programa de manejo del aire) y el Plan de Vigilancia Ambiental (Programa de monitoreo), los cuales se orientan de manera preventiva al cumplimiento de los ECA y LMP, así como la aplicación de tecnologías de control de emisiones.

La base normativa de los estudios ambientales en proyectos de electricidad y hidrocarburos a escala sectorial es:

· D. S. N° 039-2014-EM, que aprueba el Reglamento para la protección ambiental en las actividades de hidrocarburos. Este reglamento señala el cumplimiento de los LMP de emisiones en el upstream (explotación, transporte, refinación) y señala la necesidad de utilizar modelos de dispersión de contaminantes en los proyectos para evaluar el cumplimiento de los ECA-aire

· R. M. N° 547-2013-MEM/DM, que aprueba los Términos de referencia para el estudio impacto ambiental de proyectos de inversión con características comunes o similares en el subsector electricidad

· R. M. N° 546-2012-MEM/DM, que aprueba los Términos de referencia para estudios de impacto ambiental de proyectos de inversión con características comunes o similares en el subsector hidrocarburos

· D. S. N° 029-94-EM, con el cual se aprueba el Reglamento de protección ambiental en las actividades eléctricas. Este reglamento señala que la autoridad competente establece el cumplimiento de LMP de emisiones para plantas térmicas de referencia internacional ante la ausencia de LMP nacionales

En el subsector industria, los instrumentos de prevención son los estudios de impacto ambiental (EIA) y las DIA, y los instrumentos correctivos son los programas de adecuación y manejo ambiental (PAMA) y los diagnósticos ambientales preliminares (DAP). La base normativa y exigencias que los sostiene son:

· R. M. N° 621-2008-PRODUCE, que establece que las áreas o zonas geográficas de Chimbote, Callao, Pisco, Chancay tuvieron un plazo de un año para innovar su tecnología. Esto les sirvió para cumplir con los LMP de emisiones y partículas para el subsector pesquero establecidos en el D. S. 011-2010-MINAM, específicamente para material particulado y sulfuro de hidrógeno.

· Es exigible en su EIA, el reporte de monitoreo en cumplimiento de sus compromisos ambientales de EIA y basándose en el protocolo para cumplimiento de los LMP

· R. M. N° 189-2010-Produce, para la actualización de los PAMA con actividades de consumo humano indirecto integral

· Para el sector agricultura, reglamentos IGA dentro del marco del SEIA, PAMA y DAP. En base a ello (certificación ambiental) reportan sus informes ambientales semestrales

Por otra parte, para la optimización del consumo de combustible y la consiguiente reducción de las emisiones de contaminantes y GEI, el subsector industria promueve los programas de eficiencia energética, de acuerdo al Reglamento de gestión ambiental de la industria manufacturera y de comercio interno, aprobado mediante D. S. N° 017-2015-PRODUCE, que en su artículo 10 establece la promoción de acuerdos de producción más limpia, con el objetivo de introducir un conjunto de acciones que trascienden al cumplimiento de la legislación vigente. De esta manera, se mejorarían las condiciones en las cuales el titular realiza sus actividades, para lograr la ecoeficiencia y alcanzar un adecuado equilibrio entre la gestión productiva y la protección ambiental, pero su implementación está en proceso de definición a través de directivas. Asimismo, se cuenta con la Guía de buenas prácticas para ladrilleras artesanales; esta guía establece la necesidad de los artesanales de mejorar el aspecto técnico de los hornos (mayor inyección de aire, por ejemplo), así como la utilización del combustible adecuado (no material de desecho como neumáticos y aceites usados), de manera que puedan reducir sus emisiones, principalmente de carbono negro, monóxido y GEI.

El Ministerio de Agricultura cuenta con el Reglamento de Gestión Ambiental del Sector Agrario, aprobado por D. S. N° 019-2012-AG. Dicho reglamento tiene como objeto promover y regular la gestión ambiental en el desarrollo de actividades de competencia del sector agrario, así como regular los instrumentos de gestión ambiental, los procedimientos, medidas y otros aspectos específicos para las actividades de competencia de dicho sector. En la normativa mencionada se ha establecido la prohibición de quemar residuos provenientes de cosechas y cultivos. Queda pendiente todavía la prohibición de la quema de cultivos en verde como la caña de azúcar, situación que está siendo evaluada conjuntamente entre los ministerios de Agricultura y Ambiente. Los monitoreos que realizan los titulares de proyectos y actividades de competencia del sector agrario, deben cumplir lo ECA-aire vigentes.

El Viceministerio de Pesquería del Ministerio de la Producción (Produce), en convenio con la Universidad Nacional de Ingeniería, y con el apoyo de la empresa Consultora Internacional en Ingeniería y Gestión para el Desarrollo S. A. C. (Cinyde), han elaborado diagnósticos de eficiencia energética y de gases de combustión de calderas en establecimientos industriales pesqueros de los departamentos de Callao, Lima (Supe, Huacho y Chancay), Áncash (Chimbote) e Ica (Pisco y Tambo de Mora). Esto sin duda ayuda preventivamente a la reducción de emisiones de partículas provenientes de la quema de petróleo residual.

El Ministerio de la Producción cuenta con un programa de eficiencia energética para ladrilleras artesanales (EELA), con apoyo de la cooperación suiza y Swisscontact, está orientado principalmente a que las ladrilleras artesanales mejoren la eficiencia energética en los hornos de fabricación a través de mejora de combustibles, el uso de ventiladores y de hornos eficientes. Actualmente se encuentran en la fase de transferencia de conocimientos (fortalecimiento de capacidades).

6.3.1.6. Instrumentos económicos

Mediante la ley N° 28694 se introdujeron regulaciones relacionadas con la calidad del aire y la salud pública, tales como:

· La declaración como necesidad pública y de preferente interés nacional la regulación de los niveles de azufre contenidos en el combustible diésel
· La prohibición, entre el 23 de marzo de 2006 (fecha de entrada en vigencia de la ley) y el 31 de diciembre del 2009, de la venta para el mercado interno de un combustible diésel con un contenido de azufre superior a 5 000 partes por millón (ppm)
· El artículo 4 estableció la prohibición de la importación de combustible diésel N° 1 y 2 con niveles de concentración superiores a 2 500 ppm
· Prohibición de la venta para el mercado interno de un combustible diésel con un contenido de azufre superior a 5 000ppm
· La aplicación gradual de medidas tributarias de promoción de los combustibles más limpios, encargando al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), para que en coordinación con el Consejo Nacional del Ambiente (ahora Ministerio del Ambiente) aprueben los índices de nocividad relativa a ser aplicados para determinar el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC).

El Consejo Nacional del Ambiente (Conam), mediante Decreto de Consejo Directivo N° 018-2005-CONAM-CD, publicó en el año 2005 (y el MINAM en 2014) los índices de nocividad de combustibles, los cuales aplican una escala relativa de menor a mayor nivel de nocividad, en función a la toxicidad de los combustibles, siendo el gas natural el combustible “más limpio”. Esto, de acuerdo a la ley N° 28694, permite al Ministerio de Economía incorporar la variable de nocividad ambiental de los combustibles en el cálculo del impuesto, favoreciendo a los menos contaminantes.

En relación al sector transporte, existen restricciones técnicas a la importación de vehículos usados, lo que ha permitido frenar la importación de vehículos en pésimo estado o siniestrados, ya que en la actualidad solo se puede importar vehículos con menos de 5 años de antigüedad.

El Ministerio del Ambiente, en concordancia con el artículo 83 de la Ley General de Ambiente, ha iniciado la implementación del Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), un sistema orientado a registrar la información de las emisiones y transferencia de sustancias contaminantes que son generadas durante el proceso de producción de los establecimientos industriales o de las actividades que realizan los establecimientos de servicios.

En mayo de 2009, el MINAM firmó un memorando de acuerdo con el Instituto de las Naciones Unidas para la Formación de Profesionales e Investigaciones (Unitar), para ejecutar el proyecto Monitoreo, reporte y difusión de información sobre los COP, mediante un Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC) en Perú. Este proyecto se compone de seis etapas para las cuales Unitar ha desarrollado guías que facilitan su implementación.