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4.4.2. Mecanismos de participación ciudadana y consulta previa
En el Perú, el proceso de consulta previa ha sido aprobado en setiembre de 2011 mediante la Ley N° 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Mediante esta ley se reconoce el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados de forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos, sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. Asimismo, el Reglamento de esta Ley ha sido aprobado con D. S. N° 001-2012-MC en enero del 2012.
El proceso de consulta previa es un diálogo entre el Estado y los pueblos indígenas, que se establece con la finalidad de llegar a acuerdos sobre medidas pasibles de afectar los derechos colectivos de los pueblos. Los acuerdos que se logren en el proceso son de cumplimiento obligatorio para todas las partes.
Actualmente se vienen llevando a cabo procesos de consulta previa en el ámbito nacional y regional; hay 22 procesos de consulta: 12 de estos corresponden al sector energía, 8 corresponden al sector ambiente y uno tanto al sector de agricultura como al de salud.
El Ministerio de Cultura, a través del Viceministerio de Interculturalidad (VMI) como órgano técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo, tiene entre sus funciones brindar asistencia técnica a las entidades promotoras y a los pueblos indígenas en cada proceso de consulta previa que se realice. Estos procesos son participativos, se establecen reuniones preparatorias con las organizaciones representativas de los pueblos indígenas a ser consultados.
La Dirección de Consulta Previa del Viceministerio de Interculturalidad, organismo técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo, ha acompañado en diecisiete (17) procesos de consulta previa, de los cuales seis (6) han concluido con la etapa de decisión y siete (7) han concluido la etapa de diálogo con acuerdos entre los pueblos indígenas y el Estado. Es decir, a julio de 2015 se han concluido con el 76 % de los procesos de consulta previa.
Cabe señalar que el Viceministerio de Interculturalidad ha identificado, a la fecha, cincuenta y cuatro (54) pueblos indígenas u originarios en el país, de los cuales cincuenta (50) son amazónicos y cuatro (4) son andinos (aymara, jaqaru, uro y quechuas).
Asimismo, este organismo tiene a su cargo la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios (BDPI), donde se presentan los listados de comunidades nativas y comunidades campesinas publicados De conformidad con las disposiciones de la Ley N° 29785 y la Directiva aprobada mediante Resolución Ministerial N° 202-2012-MC, la BDPI incorpora la información disponible sobre pueblos indígenas que haya sido obtenida o producida por las entidades de la administración pública, y que se relacionen con los criterios de identificación detallados en el Convenio 169 de la OIT.
(*) El derecho a la consulta previa cuenta con 7 etapas establecidas en la normativa nacional: identificación de la medida a consultar, identificación de los pueblos indígenas u originarios, publicidad, información, evaluación interna, diálogo y decisión. Asimismo, previo a la etapa de publicidad se desarrolla las reuniones preparatorias, espacio en donde los pueblos indígenas y el Estado acuerdan el Plan de Consulta.
Fuente: Ministerio de Cultura- Viceministerio de Interculturalidad. Información al 24 de julio de 2105
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
En la última década, se ha incrementado la cantidad de conflictos sociales. El control, uso y aprovechamiento de los recursos naturales es una de las principales causas de la conflictividad social en el país.
La información sobre conflictos sociales empieza a trabajar de manera especializada desde marzo del año 2004 por parte de la Defensoría del Pueblo, en el año 2006 se da inicio a la labor de monitoreo y reporte mensual de conflictos, en el año 2008 se crea la Dirección de la Unidad de Conflictos, y a partir del año 2011 se cuenta con la Adjuntía para la Prevención de los Conflictos Sociales y la Gobernabilidad[132].
La complejidad de los conflictos sociales se evidencia en la multiplicidad de actores y motivaciones, de causas, de formas culturales y factores interculturales, de expresiones de poder, de maneras de experimentar las amenazas o daños, de insertarse en la economía de mercado o quedar al margen de ella, de ubicarse en la historia social y política del país. No existen conflictos impulsados por una sola causa. Lo que predominan es un conjunto de combinaciones de causas de diverso origen, algunas referidas, por ejemplo, a afectaciones al ambiente, otras a pedidos de obra pública o respeto a derechos laborales, entre otras.
El dinamismo de las inversiones y del crecimiento económico del país en base a las actividades extractivas y sus impactos ambientales, ha despertado un celo mayor en la protección de recursos como el agua y la tierra, que para las comunidades constituyen medios de vida que les han permitido subsistir a través del tiempo. Pero lo mismo ocurre con agricultores de valles de la costa que sienten amenazada su actividad económica[133].
A lo largo de los últimos cinco años, la Defensoría del Pueblo registró el aumento de más del 300 % en la frecuencia de conflictos sociales. Dentro de este campo de conflictividad, la mayor cantidad corresponde a conflictos por temática socioambiental. Por ejemplo, mientras que en el año 2004 alcanzaban a 4 regiones del país, en el año 2005 pasaron a ser 7; el año 2006, 12; durante el año 2007, 15; en el año 2008 alcanzaron a 19 regiones; en el año 2009 a 23 y en el año 2010 aumentó a 24 regiones. Pero, además, este incremento no solo correspondió al número de regiones, sino también a la intensidad[134]. Hacia setiembre del año 2011, los conflictos socioambientales, entre activos y latentes, constituían el 41,7 % del total de los conflictos registrados por la Defensoría del Pueblo.
Durante el año 2013 se mantuvo, en términos generales, la misma dinámica de movilizaciones y demandas sociales en conflictos, relacionados principalmente con la explotación de recursos naturales. En el año 2013 se inició con 227 conflictos sociales y cerró el año con 216. Si comparamos estas cifras con los últimos cuatro años, observamos que existe un descenso en los totales, en comparación con los años 2012, 2011, y 2010. De enero del año 2010 a diciembre del año 2013 la cifra de conflictos sociales ha disminuido en 53.
Respecto a los conflictos socioambientales, a diciembre de año 2013 se tuvo 139 conflictos, que representan el 64,4 % del total de conflictos registrados (216). De ellos, el 74,8 % corresponde a conflictos relacionados con la actividad minera, y le siguen los conflictos por actividades hidrocarburíferas con 12,2 %. En 2015, los departamentos donde se presentaron mayores conflictos socioambientales son Áncash (22 casos), Apurímac (17), Cajamarca (11), Ayacucho, Puno y Cusco (9 casos en cada uno de estos departamentos)[135].
Por otro lado, el Poder Ejecutivo cuenta con la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (OND. S.) de la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM) desde el año 2012, con el fin de establecer mecanismos de coordinación y dialogo en los diferentes niveles de gobierno y con los diferentes actores y líderes públicos y privados. Para dar impulso, llegar a acuerdos y construir consensos, el Poder Ejecutivo estableció espacios de diálogo en los diferentes sectores. Este es un espacio de participación e interacción entre los representantes de la población involucrada, de la sociedad civil organizada, los sectores y las autoridades locales, regionales y nacionales con competencias. La OND. S. cuenta con un sistema de prevención, seguimiento y reporte de los conflictos sociales.
El MINAM cuenta con la Oficina de Asesoramiento en Asuntos Socio-Ambientales (OAAS), que opera desde el 2008. La OAAS está especializada en la gestión, prevención y transformación de conflictos socioambientales.
Desde el año 2011 al año 2013, OAAS han participado en 38 espacios de dialogo en el ámbito nacional. El 2013 la OAAS intervino en 21 espacios de diálogo, siendo la distribución de los mismos: Ancash (6), Cajamarca (2), Cusco (2), Junín (2), Puno (2), Tacna (2), Loreto (1), Moquegua (1), La Libertad (1), Lambayeque (1) y Apurímac (1).
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM) – Oficina de Asesoramiento en Asuntos Socio-Ambientales (OAAS), 2011-2013
Existen también otros mecanismos de participación ciudadana que se dan en la formulación del presupuesto participativo y en los planes de desarrollo concertado de ámbito regional y local, donde se priorizan los proyectos de inversión para los diferentes sectores, entre ellos ambientales. Otros espacios de concertación son las comisiones técnicas regionales para la Zonificación Ecológica Económica y el Ordenamiento Territorial, que constituyen buenas prácticas para el desarrollo sostenible.
[132] “Defensoría del pueblo. (2012). Violencia en los conflictos sociales. En Informe defensorial N° 156, p. 16.
[133] Defensoría del Pueblo. (2012). El contexto socioeconómico, político y cultural de los conflictos sociales. Perfil de la conflictividad social en el Perú. En Informe defensorial N° 156, p. 35.
[134] Defensoría del Pueblo. (2012). Características generales de los conflictos sociales en el Perú. Perfil de la conflictividad social en el Perú. En Informe defensorial N° 156, p. 37.
[135] Defensoría del Pueblo. (enero-diciembre, 2013). Conflictividad social. En Intervenciones defensoriales en temas relevantes 2013. Decimoséptimo Informe Anual de la Defensoría del Pueblo. p. 111,112, 115, 116.