PARTE UNO > CAPÍTULO 2
Parte uno | El progreso hacia el desarrollo sostenible >> Capítulo 2 | Entorno de formulación de políticas
2.3.4. Mecanismos de inspección
Desde 1991, la fiscalización ambiental en el Perú ha pasado por tres etapas claramente diferenciadas:
Primera etapa (1991-1995). Los ministerios del sector correspondiente estaban a cargo de la fiscalización ambiental, según lo establecido en el D. L. N° 757 – Ley Marco para el crecimiento de la Inversión Privada[67].
Segunda etapa (1996-2009)[68]. El Osinergmin, como organismo fiscalizador, estaba a cargo de la inspección en materia de energía y posteriormente en materia de minería[69].
Tercera etapa (2010 a la actualidad). El OEFA comenzó a ejercer la función de fiscalización ambiental en materia de minería[70]. Posteriormente, ha ido asumiendo competencias en materia de energía, pesquería (procesamiento pesquero y acuícola industrial) e industria.
El OEFA supervisa las actividades de hidrocarburos, electricidad, gran y mediana minería, industria y acuicultura (supervisión directa). Adicionalmente, supervisa a las entidades del Estado que cuentan con algunas de las funciones de fiscalización ambiental (las EFA), con la finalidad de asegurar que estas cumplan con las actividades de su competencia (supervisión).
El OEFA supervisa de manera directa a través de dos mecanismos de supervisión; esto es, supervisión de campo y, complementariamente, supervisión documental. Asimismo, el OEFA puede realizar su labor independientemente de que esté o no programada en el Planefa. La especialización del organismo ha permitido focalizar el trabajo en la materia ambiental y aumentar el número de supervisiones a las instalaciones de los administrados.
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). Memoria Anual de los años 2011, 2012, 2013 y 2014
El OEFA también ejerce la función de supervisión a entidades públicas, la cual ha ido aumentando en número para ejercer un adecuado control de las obligaciones comprometidas por las EFA (entidades de fiscalización ambiental).
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). Memoria Anual de los años 2011, 2012, 2013 y 2014
Por otro lado, si en el marco de la supervisión directa se identifican hallazgos de presuntas infracciones, se procederá a calificarlos como moderados, críticos o significativos. Para los hallazgos críticos o significativos, se hará la tramitación de un procedimiento administrativo sancionador; en cambio, para los hallazgos moderados, la dirección de supervisión podrá decidir no solicitar el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en caso se verifique que el administrado ha subsanado el hallazgo[71]. En línea con ello, en el siguiente cuadro se muestran los procedimientos resueltos por el OEFA:
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
En el ejercicio de la potestad sancionadora, el OEFA impone multas y/o medidas correctivas frente al incumplimiento de una obligación ambiental. Mediante la imposición de multas, se desincentiva la puesta en peligro del ambiente, así como su afectación concreta. Para ello, el OEFA cuenta con una metodología para el cálculo de multas base y para aplicar los factores agravantes y atenuantes a utilizar en la graduación, a fin de contar con criterios objetivos para el cálculo de la multa y para reducir la discrecionalidad durante su aplicación[72]. A continuación se pueden observar estadísticas referidas a las multas firmes impuestas por el OEFA:
(*) Esta información ha sido actualizada al 31 de agosto de 2015
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).
A través de la imposición de las medidas correctivas, se busca que el responsable de la infracción invierta recursos económicos en la recuperación del ambiente, de modo que este vuelva, en la medida de lo posible, a su estado original.
Si el administrado incumple la medida correctiva, dicho hecho acarrea la imposición de una multa. Asimismo, es importante mencionar que el 12 de julio de 2014 se publicó la ley N° 30230, que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país (en adelante, ley N° 30230). Con esta ley, se privilegió el dictado de medidas correctivas y se estableció que solo ante el incumplimiento de estas últimas se impondría una multa[74].
A continuación se muestra el detalle de las medidas correctivas impuestas por el OEFA y su aumento considerable a partir de la emisión de la mencionada ley.
(*) Al 31 de agosto de 2015
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
Otros instrumentos mediante los cuales el OEFA garantiza la seguridad jurídica y seguimiento ambiental, se resumen a continuación:
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
Asimismo, es necesario señalar que el OEFA, desde finales del 2012, ha aprobado una serie de instrumentos de fiscalización ambiental referidos a:
a. La promoción del remedio y subsanación ambiental.
b. La aplicación de sanciones.
c. La promoción de la transparencia.
d. Sobre el ejercicio de la participación ciudadana en el marco de la fiscalización ambiental, los mismos que se detallan en el anexo I.
[67] D. L. N° 757 – Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada.
Artículo 50. Las autoridades sectoriales competentes para conocer sobre los asuntos relacionados con la aplicación de las disposiciones del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales son los Ministerios de los sectores correspondientes a las actividades que desarrollan las empresas, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a los Gobiernos Regionales y Locales conforme a lo dispuesto en la Constitución Política.
[68] Ley N° 26734 – Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía:
Novena disposición complementaria. Modifíquese el primer párrafo del artículo 50 del D. L. N° 757, de acuerdo a lo siguiente:
Artículo 50. Primer párrafo:
Las autoridades sectoriales competentes para conocer sobre los asuntos relacionados con la aplicación de las disposiciones del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales son los ministerios o los organismos fiscalizadores, según sea el caso, de los sectores correspondientes a las actividades que desarrollan las empresas, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a los gobiernos regionales y locales conforme a lo dispuesto en la Constitución Política.
[69] Ley N° 28964 – Ley que transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras al Osinerg:
Artículo 1. Sustituye artículos de la Ley N° 26734
Sustitúyanse los artículos 1, 2 e incisos c) y d) del artículo 5 de la ley N° 26734, cuyos textos serán los siguientes:
Artículo 1. Creación y Naturaleza
Créese el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) como organismo regulador, supervisor y fiscalizador de las actividades que desarrollan las personas jurídicas de derecho público interno o privado y las personas naturales, en los subsectores de electricidad, hidrocarburos y minería, siendo integrante del Sistema Supervisor de la Inversión en Energía compuesto por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual y el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía. Tiene personería jurídica de derecho público interno y goza de autonomía funcional, técnica, administrativa, económica y financiera.
Artículo 2. Misión
La misión del Osinergmin es regular, supervisar y fiscalizar en el ámbito nacional el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas relacionadas con las actividades de los subsectores de electricidad, hidrocarburos y minería, así como el cumplimiento de las normas legales y técnicas referidas a la conservación y protección del medio ambiente en el desarrollo de dichas actividades.
Artículo 5. Funciones
[…] c) Supervisar y fiscalizar que las actividades de los subsectores de electricidad, hidrocarburos y minería se desarrollen de acuerdo a los dispositivos legales y normas técnicas vigentes.
d) Supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones técnicas y legales relacionadas con la protección y conservación del ambiente en las actividades desarrolladas en los subsectores de electricidad, hidrocarburos y minería.
[70] El OEFA fue creado en el 2008 mediante D. L. N° 1013, que aprobó la Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente. Fue recién en el año 2010 que las competencias de fiscalización ambiental empezaron a ser transferidas del Osinergmin al OEFA de acuerdo a un cronograma de transferencia.
[71] Nuevo Reglamento de Supervisión Directa del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) Resolución de Consejo Directivo N° 016-2015-OEFA/CD.
Artículo 16. De los hallazgos detectados, luego de efectuar la supervisión de campo y/o documental, se procederá a calificar y clasificar los hallazgos detectados, diferenciando aquellos que originan el dictado de una medida administrativa de aquellos que podrían calificar como presuntas infracciones administrativas. En algunos casos, un hallazgo de presunta infracción administrativa también podría originar la emisión de una medida administrativa.
Artículo 18. De los hallazgos de presuntas infracciones administrativas
Los hallazgos de presuntas infracciones administrativas pueden ser:
a) Hallazgos críticos: Son hallazgos que involucrarían: (i) un daño real a la vida o la salud de las personas; (ii) el desarrollo de actividades sin contar con un instrumento de gestión ambiental o en zonas prohibidas; o (iii) la reincidencia, dentro de un periodo de seis (6) meses desde que se cometió la primera infracción. Para que se configure la reincidencia, debe existir resolución firme sobre la primera infracción.
b) Hallazgos significativos: Son hallazgos que generarían: (i) un daño potencial a la vida o salud de las personas; o (ii) un daño real a la flora y fauna.
c) Hallazgos moderados: Son hallazgos que involucrarían: (i) un daño potencial a la flora y fauna; o (ii) incumplimientos de menor trascendencia.
[…]
Artículo 21.- De las acciones frente a los hallazgos críticos, significativos y moderados
a) Hallazgos críticos y significativos: Si estos hallazgos no han sido desvirtuados por el administrado, la Autoridad de Supervisión Directa dispondrá la emisión del Informe Técnico Acusatorio correspondiente, sin perjuicio de las medidas administrativas que pudieran dictarse. Estos hallazgos podrán ser contradichos por el administrado, en ejercicio de su derecho de defensa, una vez iniciado el respectivo procedimiento administrativo sancionador con la correspondiente resolución de imputación de cargos.
b) Hallazgos moderados: Si se verifica que el administrado no ha desvirtuado ni subsanado el hallazgo detectado, entonces la Autoridad de Supervisión Directa dispondrá la emisión de Informe Técnico Acusatorio. En caso se verifique que el administrado ha subsanado el hallazgo, la Autoridad de Supervisión Directa podrá decidir no emitir un Informe Técnico Acusatorio. Si se comprueba que ha realizado anteriormente una conducta similar al hallazgo detectado, corresponderá emitir un Informe Técnico Acusatorio.
[72] La metodología para el cálculo de multas base y para aplicar los factores agravantes y atenuantes a utilizar en la graduación fue aprobada mediante resolución N° 035-2013-OEFA/PCD.
[73] UIT del año 2011: S/. 3 600.
UIT del año 2012: S/. 3 650.
UIT del año 2013: S/. 3 700.
UIT del año 2014: S/. 3 800.
[74] Asimismo, con la finalidad de implementar las disposiciones de dicha norma a los procedimientos en trámite a cargo del OEFA, fueron aprobadas las normas reglamentarias que facilitan la aplicación de lo establecido en el artículo 19 de la ley N° 30230, mediante Resolución de Consejo Directivo N° 26-2014-OEFA/CD.
[75] Las medidas administrativas que aplica el OEFA son:
a. Mandatos de carácter particular. Son disposiciones dictadas por la autoridad de supervisión directa, de carácter excepcional, a través de las cuales se ordena al administrado elaborar o generar información o documentación relevante que permita garantizar la eficacia de la fiscalización ambiental.
b. Medidas preventivas. Son disposiciones de carácter muy excepcional, a través de las cuales la autoridad de supervisión directa impone a un administrado una obligación de hacer o no hacer, destinada a evitar un inminente peligro o alto riesgo de producirse un daño grave al ambiente, los recursos naturales y la salud de las personas, así como a mitigar las causas que generan la degradación o daño ambiental. Estas medidas son dictadas con independencia del inicio de un procedimiento administrativo sancionador.
c. Requerimientos de actualización de instrumento de gestión ambiental. Son disposiciones dictadas por la autoridad de supervisión directa cuando esta identifica que los impactos ambientales negativos generados difieren de manera significativa con los declarados en la documentación que propició la certificación ambiental. Para el dictado de dicha medida, la autoridad de supervisión directa podrá solicitar su opinión a la autoridad competente para emitir la certificación ambiental sobre los alcances de las obligaciones asumidas por el administrado en su instrumento de gestión ambiental.
d. Medidas cautelares. Son disposiciones dictadas por la autoridad de supervisión directa en el marco de un procedimiento administrativo sancionador (o antes de su inicio) orientadas a asegurar la eficacia de la resolución final y evitar daños ambientales irreparables. Para tal efecto, la referida autoridad verificará la presencia de los siguientes elementos: verosimilitud de la existencia de una infracción administrativa, peligro de daño por la demora en la expedición de la resolución final, y razonabilidad de la medida a emitirse para garantizar la eficacia de la decisión final.
e. Medida correctiva. Son disposiciones dictadas por la autoridad de supervisión directa en el marco de un procedimiento administrativo sancionador a través de la cual se busca revertir, corregir o disminuir, en la medida de lo posible el efecto nocivo que la conducta infractora hubiera podido producir en el ambiente, los recursos naturales y la salud de las personas. Estas medidas pueden ser de adecuación, paralización, restauración o compensación ambiental.