PARTE UNO > CAPÍTULO 2
Parte uno | El progreso hacia el desarrollo sostenible >> Capítulo 2 | Entorno de formulación de políticas
2.3. Regulación, aplicación de las disposiciones (enforcement) y cumplimiento
2.3.1. Marco normativo y mecanismos de coordinación
2.3.1.1. Aire
El MINAM, en el marco de sus funciones, ha implementado herramientas para prevenir el deterioro de la calidad del aire a través de instrumentos de gestión ambiental para las diferentes actividades socioeconómicas y de servicios del país. Entre estas herramientas tenemos: elaboración y actualización de estándares de calidad ambiental de aire (ECA-aire) y de límites máximos permisibles (LMP); planes de acción para la mejora de la calidad del aire en 31 zonas de atención prioritaria, que incluye, al 60 % de la población del país, así como protocolos, reglamentos, guías e instrumentos de socialización de información.
Los sectores responsables del desarrollo de actividades socioeconómicas cuentan con instrumentos normativos que promueven la gestión ambiental, lo que ha permitido que los administrados mejoren las operaciones de las actividades extractivas, productivas, comerciales y de servicios, a través de las mejoras en la eficiencia energética (cambio de matriz), el uso de tecnologías limpias y la ecoeficiencia, entre otras, para alcanzar un adecuado equilibrio entre la gestión productiva y la protección ambiental.
Los instrumentos de gestión para la calidad del aire se basan en estándares nacionales de calidad ambiental del aire, límites máximos permisibles, protocolos de calidad del aire y emisiones de los sectores, así como guías de buenas prácticas de los sectores (para más detalle, ver el capítulo 6 de aire).
Como parte de los objetivos de calidad del aire en nuestro país, destacan las normas relacionadas a la calidad del aire, el control de las emisiones para fuentes fijas y móviles y la calidad de los combustibles, entre otras. A continuación se muestran las normas de calidad del aire correspondientes:
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Dirección General de Calidad Ambiental (DGCA).
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM.
Asimismo, el MINAM ha elaborado, en los años 2005 y 2014, los índices de nocividad de combustibles, los cuales aplican una escala relativa de menor a mayor nivel de nocividad en función a la toxicidad de los mismos. Dentro de esta escala, el gas natural es el combustible más limpio. Estos índices, de acuerdo a la ley N° 28694, sirven al Ministerio de Economía para aplicar la determinación del impuesto a los combustibles, de manera que favorezcan a los menos contaminantes.
Por otra parte, existen restricciones técnicas a la importación de vehículos usados, las cuales han permitido frenar la importación de vehículos en pésimo estado o siniestrados. Ahora solo se puede importar vehículos con menos de 5 años de antigüedad.
Así, el MINAM, en concordancia con el artículo 83 de la Ley General de Ambiente, ha iniciado la implementación del Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC); un sistema orientado a registrar la información de las emisiones y transferencia de sustancias contaminantes que son generadas durante el proceso de producción de los establecimientos industriales o de las actividades que realizan los establecimientos de servicios.
2.3.1.2. Mitigación y adaptación al cambio climático
Desde la década de los noventa, el Estado peruano ha llevado cabo medidas para identificar e implementar medidas que hagan frente a los efectos del cambio climático (CC), además de aplicar un mayor control sobre los gases de efecto invernadero (GEI). Asimismo, nuestro marco normativo asigna al escalafón nacional y subnacional funciones en la planificación y gestión del cambio climático.
En el año 1993, el Estado peruano creó la Comisión Nacional sobre Cambio Climático[45], encargada de coordinar con los diversos sectores públicos y privados la implementación de la Convención Marco sobre Cambio Climático. Asimismo, tiene la tarea de diseñar y promover la Estrategia Nacional de Cambio Climático, cuyo contenido debe orientar e informar en materia de CC a las estrategias, planes y proyectos de desarrollo nacionales, sectoriales y regionales. Actualmente, dicha comisión es presidida por el Ministerio del Ambiente.
Durante el año 2003, se adoptó la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC), que establece el marco de las políticas y actividades relacionadas con el cambio climático. Su principal objetivo consiste en reducir los impactos adversos del CC a partir de: i) los estudios de vulnerabilidad que identifican las zonas y sectores más susceptibles, donde se implementarán los proyectos de adaptación, y ii) el control de las emisiones de GEI, mediante programas de energías renovables y eficiencia energética en los diversos sectores productivos. La ENCC consta de once líneas estratégicas de acción.
Por otra parte, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales[46], aprobada en el 2002, estableció la obligación de los gobiernos regionales de formular estrategias regionales de cambio climático. A julio de 2014, 12 regiones ya cuentan con una estrategia, y 23 cuentan con grupos técnicos regionales en cambio climático (GTRCC). Dichas estrategias identifican las zonas y sectores más vulnerables de cada región, de manera que se puedan tomar medidas que reduzcan los impactos negativos del cambio climático, así como aquellas con mayor potencial de mitigación de GEI.
Asimismo, se han aprobado importantes planes en materia de cambio climático como el Plan de gestión de riesgos y adaptación al cambio climático en el sector agrario 2012-2021 y el Plan de acción de adaptación y mitigación frente al cambio climático (PAAM CC). El primero es un instrumento de gestión que proporciona estrategias, lineamientos de políticas, propuestas y acciones consensuadas con las regiones para la reducción de los riesgos, vulnerabilidades, generación de resiliencia y desarrollo de medidas de adaptación al cambio climático en el sector agrario. De otro lado, el PAAM CC describe la propuesta del MINAM para programas, proyectos y acciones prioritarias de corto y mediano plazo en relación al CC. Desarrolla objetivos estratégicos, líneas temáticas e indicadores generales para evaluar los avances del Plan.
Finalmente, en el año 2011se aprobó la ley de creación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres[47], que estableció entre sus objetivos el lograr la adaptación de la población frente al cambio climático y establecer medidas de mitigación orientadas al desarrollo sostenible.
2.3.1.3. Agua
La Constitución Política del Perú señala que el recurso hídrico es patrimonio de la nación, y que el Estado es soberano en su aprovechamiento[48]. Bajo ese marco, la Ley de Recursos Hídricos[49] tiene por finalidad regular el uso y lograr la gestión integrada del agua bajo principios que han determinado un cambio en el modelo de gestión del agua.
El Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (SNGRH) tiene por objeto articular el accionar del Estado, para conducir los procesos de gestión integrada y de conservación de los recursos hídricos en los ámbitos de cuencas, de los ecosistemas que lo conforman y de los bienes asociados. De esta manera, establece espacios de coordinación y concertación entre entidades de la administración pública y actores involucrados en la gestión. Para articular este proceso, la Ley de Recursos Hídricos establece en su artículo 99, los instrumentos de planificación de la gestión del SNGRH, que se basan en cuatro pilares fundamentales: la Política Nacional Ambiente, la Política y Estrategia Nacional de Recursos Hídricos, el Plan Nacional de Recursos Hídricos, y los planes de gestión de recursos hídricos en las cuencas.
La máxima autoridad técnico-normativa y el ente rector del SNGRH es la Autoridad Nacional del Agua (ANA), organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Agricultura y Riego. La ANA fue creada el 13 de marzo del 2008 mediante el D. L. N° 997 y, según sus principios fundacionales, tiene el fin de administrar, conservar, proteger y aprovechar los recursos hídricos de las diferentes cuencas hidrográficas de manera sostenible. Este organismo deberá promover, a la vez, la cultura del agua.
La ANA tiene una estructura organizativa formada por un consejo directivo, la jefatura y el Tribunal Nacional de Resolución de Controversias Hídricas, además de los órganos desconcentrados, denominados autoridades administrativas del agua (AAA) y las unidades orgánicas, llamadas administraciones locales de agua (ALA), que dependen de las AAA. Entre las funciones de la ANA y las AAA no se incluyen la ejecución de infraestructura hídrica, actividad que corresponde a los gobiernos regionales y otros organismos especializados. Las actividades más importantes de las AAA son:
a. Planificación y monitoreo de recursos hídricos en cuencas hidrográficas
b. Administración y otorgamiento de derechos de uso de agua, en primera instancia
c. Provisión de recursos a través del cobro de las retribuciones económicas
d. Promoción de inversiones en recursos hídricos por parte de gobiernos regionales y locales
e. Procesos y procedimientos administrativos varios.
Desde el punto de vista de la distribución de competencias en materia de aguas, es importante resaltar el papel de los gobiernos regionales que, constitucionalmente, tienen el mandato de promover el desarrollo económico de la región. Además de ser órganos que en gran parte acumulan inversión en materia de infraestructura hidráulica, tienen también responsabilidades compartidas en la planificación y gestión de los recursos hídricos. Estas competencias constan en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, la cual en su artículo 52 otorga el rol de apoyo en la gestión de cuencas principalmente a los GORE. También es necesario mencionar la importancia de los gobiernos municipales en algunas competencias en materia de aguas, como el abastecimiento poblacional y los sistemas de saneamiento urbano.
La Ley de Recursos Hídricos establece, en su artículo 79, las condiciones para autorizar los vertimientos de aguas residuales tratadas en un cuerpo de agua continental o marina, previa opinión técnica favorable de las autoridades ambientales y de salud sobre el cumplimiento de los ECA-agua y Límites Máximos Permisibles (LMP). Los ECA-agua constituyen los objetivos de calidad aplicables a los cuerpos de agua naturales y están determinados por el D. S. N° 002-2008-MINAM, que los aprueba luego de haberlos definido en función al uso actual o potencial del cuerpo de agua. Los LMP son valores límite aplicables al vertimiento de efluentes líquidos; son de cumplimiento obligatorio, y se miden en la propia descarga. Estos últimos son establecidos por los diferentes sectores productivos y de servicios con competencias en el tema: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; Ministerio del Ambiente, entre otros.
2.3.1.4. Biodiversidad
La conservación de la diversidad biológica y la sostenibilidad ambiental del país son objetivos nacionales contemplados en la Constitución Política del Perú y otras normas, las cuales buscan proteger, recuperar y asegurar las condiciones ambientales, los ecosistemas y los recursos naturales.
Al 2021, el Perú se ha comprometido con el cumplimiento de una serie de metas relacionadas con el ambiente y la diversidad biológica, a través del Plan Bicentenario, la Estrategia Nacional de Diversidad Biológica al 2021 y su Plan de Acción 2014-2018 (EPANDB), así como la Estrategia de Humedales. Estas dos últimas en particular, concuerdan con las metas Aichi del Convenio de Diversidad Biológica (CDB) y con los acuerdos de Río + 20.
En el Perú, la Gestión de la Diversidad Biológica es multisectorial e incluye al MINAM como ente rector (técnico-normativo), además de sus órganos adscritos, como el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), el Instituto de Investigación de la Amazonia Peruana (IIAP), y una serie de autoridades sectoriales con competencia en la gestión de los recursos naturales en materia forestal, de flora y fauna silvestre, de la agrobiodiversidad y de los recursos hidrobiológicos (especialmente Minagri y Produce, a través del Viceministerio de Pesquería).
La gestión de la biodiversidad se encuentra bajo el ámbito del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA), el cual cuenta —como principal instrumento para la gestión de la biodiversidad en el Perú— con la Estrategia Nacional de Diversidad Biológica, la cual se articula con otras estrategias como la de humedales y la de cambio climático.
Las competencias son también descentralizadas: la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (ley N° 27867) y normas complementarias indican que los gobiernos regionales formulan, coordinan, conducen y supervisan la aplicación de las estrategias regionales de diversidad biológica, con lo que cumplen su rol articulador entre el Ministerio del Ambiente y los gobiernos locales. Asimismo, existen diversos órganos colegiados de coordinación multisectorial, incluyendo la Comisión Nacional de Diversidad Biológica, el Comité Nacional de Humedales, la Comisión Multisectorial de Gestión Ambiental del Medio Marino Costero, la Comisión Multisectorial de Asesoramiento para la ley N° 29811 (Ley de Moratoria a los Organismos Vivos Modificados), y las comisiones ambientales regionales y municipales.
La constitución establece que los recursos naturales renovables, entre los que se encuentra la diversidad biológica (DB), con sus respectivos componentes, son patrimonio de la nación, y precisa que por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La normatividad vigente en el país establece que los derechos de propiedad y compontes de la DB son patrimonio de la nación y, en el marco de la Ley Orgánica de Aprovechamiento de Recursos Naturales (N° 26821), el Estado otorga derechos de aprovechamiento a terceros. En tal sentido, existen normas especiales que regulan el aprovechamiento de recursos específicos, como la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (N° 27308), y la Ley General de Pesca (N° 25977). Pese a ello, subsiste un cierto grado de informalidad en el acceso a los recursos naturales, lo que provoca conflictividad social y degradación ambiental.
2.3.1.5. Residuos
El marco normativo en materia de gestión de residuos está orientado a prevenir riesgos sanitarios, y proteger y promover la calidad ambiental, la salud y el bienestar de la persona humana. Asimismo, establece responsabilidades a los productores de aparatos eléctricos y electrónicos (AEE), bajo un sistema de responsabilidad compartida y diferenciada que comprende la responsabilidad extendida del productor (REP).
La Ley de Residuos Sólidos (N° 27314) y su reglamento fueron aprobados con el fin de asegurar que la gestión y el manejo de los residuos sólidos fueran apropiados para prevenir riesgos sanitarios, proteger y promover la calidad ambiental, la salud y el bienestar de la persona humana. Bajo este marco normativo, el Ministerio del Ambiente (MINAM) debe promover la adecuada gestión de residuos sólidos, conforme al SNGA (establecido por la ley N° 28245). Asimismo, aprueba la Política Nacional de Residuos Sólidos y coordina con las autoridades sectoriales y municipales para garantizar su cumplimiento, además de la observancia de las disposiciones que regulan el manejo y la gestión de los residuos sólidos. Así, por ejemplo, impulsa la implementación de infraestructuras de residuos sólidos y el Plan de Incentivos para la Gestión de Residuos Sólidos con el objetivo de fortalecer la gestión y el manejo de los mismos. De la misma manera, promueve la elaboración y aplicación de planes integrales de gestión ambiental de residuos sólidos (Pigars) en las distintas ciudades del país, de conformidad con lo establecido en la ley N° 27314 – Ley General de Residuos Sólidos.
En tal sentido, la ley arriba mencionada establece que los gobiernos regionales promueven la adecuada gestión y manejo de los residuos sólidos en el ámbito de su jurisdicción. En consecuencia, les corresponde priorizar programas de inversión pública o mixta para la construcción, puesta en valor o adecuación ambiental y sanitaria de la infraestructura de residuos sólidos en el ámbito de su jurisdicción territorial. Todo esto en coordinación con las municipalidades provinciales correspondientes, las cuales, en cambio, son responsables por la gestión de los residuos sólidos de origen domiciliario, comercial y de aquellas actividades que generen residuos similares a estos, en todo el ámbito de su jurisdicción territorial. Para ello, pueden suscribir contratos de prestación de servicios con empresas registradas en la Digesa, regulando y fiscalizando el manejo y la prestación de dichos servicios.
Las municipalidades distritales, por su parte, deben asegurar una adecuada prestación del servicio de limpieza, recolección y transporte de residuos en su jurisdicción, a fin de garantizar la adecuada disposición final de los mismos. Entre sus funciones se encuentra determinar las áreas a ser utilizadas por la infraestructura de residuos sólidos en su ámbito de competencia territorial, en coordinación con la municipalidad provincial respectiva. Estas entidades también cumplen con la labor de asegurar que se cobren tarifas o tasas por la prestación de servicios de limpieza pública, recolección, transporte, transferencia, tratamiento o disposición final de residuos, de acuerdo los criterios que la municipalidad provincial establezca.
Por otra parte, la Dirección General de Salud Ambiental es competente para aprobar los estudios ambientales y emitir opiniones técnicas favorables a los proyectos de infraestructura de residuos sólidos del ámbito municipal con relación al manejo y gestión de sus residuos sólidos, con la previa aprobación de la municipalidad provincial correspondiente. Asimismo, le corresponde administrar y mantener actualizado el Registro de Empresas Prestadoras de Servicios de Residuos Sólidos (EPS-RS), el Registro de Empresas Comercializadoras de Residuos Sólidos (EC-RS) y el Registro de Supervisores de Residuos Sólidos, los cuales son fundamentales en el manejo y gestión de los residuos.
Durante los años 2004 y 2008 se aprobó la Ley que Regula el Transporte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos (N° 28256) y su reglamento respectivamente, con el objeto regular las actividades, procesos y operaciones del transporte terrestre de los materiales y residuos peligrosos, sujetos a los principios de prevención y de protección de las personas, el ambiente y la propiedad. Están comprendidos en los alcances de dicho marco normativo la producción, almacenamiento, embalaje, transporte y rutas de tránsito, manipulación, utilización, reutilización, tratamiento, reciclaje y disposición final. También se establecen normas y procedimientos que regulan los procesos y operaciones del transporte terrestre de materiales y residuos peligrosos, así como el régimen de contingencia para situaciones de emergencia, a fin de minimizar los riesgos y prevenir daños a la salud humana, al ambiente y a la propiedad.
Finalmente, mediante el D. S. N° 01-2012-MINAM se aprobó el Reglamento Nacional para la Gestión y Manejo de los Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos, el cual establece un conjunto de derechos y obligaciones para la adecuada gestión y manejo ambiental de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) a través de las diferentes etapas correspondientes: generación, recolección, transporte, almacenamiento, tratamiento, reaprovechamiento y disposición final. Las etapas mencionadas involucran a los diferentes actores en el manejo responsable, a fin de prevenir, controlar, mitigar y evitar daños a la salud de las personas y al ambiente. Asimismo, dicho reglamente establece responsabilidades a los productores de aparatos eléctricos y electrónicos (AEE), para que conjuntamente con las municipalidades, los proveedores de RAEE y consumidores o usuarios, asuman algunas etapas de este manejo, como parte de un sistema de responsabilidad compartida, diferenciada y con un manejo integral de los residuos sólidos, que comprenda la responsabilidad extendida del productor (REP).
[45] Mediante Resolución Suprema N° 359-93-RE.
[46] Ley N° 27867.
[47] Ley N° 29664.
[48] Artículo 66 de la Constitución Política de 1993.
[49] Ley N° 29338.