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Parte uno | El progreso hacia el desarrollo sostenible >> Capítulo 2 | Entorno de formulación de políticas
2.2.2. Mecanismos de seguimiento y evaluación
2.2.1. Marco institucional
2.2.2.1. Mecanismos que permiten monitorear el estado del ambiente y proporcionar información ambiental
· El Sistema Nacional de Información Ambiental (Sinia), administrado por el MINAM, constituye una red de integración tecnológica e institucional que facilita la sistematización, acceso y distribución de la información ambiental, así como el uso e intercambio de información. Este sistema es el soporte de los procesos de toma de decisiones y de la gestión ambiental.
El Sinia, puesto al servicio del público, facilita el acceso a la información sobre los diferentes componentes del ambiente (aire, agua, suelo, biodiversidad, residuos sólidos, entre otros). La información está compuesta por indicadores ambientales, mapas temáticos, documentos completos, informes sobre el estado del ambiente, legislación ambiental, entre otros[36].
El Sistema de Información Ambiental Regional (SIAR) se desarrolla con la finalidad de servir como herramienta de apoyo a la implementación del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA) y forma parte del Sinia. Este último publica anualmente “Cifras Ambientales”, que es la recopilación de las cifras sobre la problemática en la calidad del aire, la situación de las ANP, el trabajo realizado para la reducción de residuos sólidos, los resultados de los trabajos para frenar el incremento del carbono en el país, la situación del agua y saneamiento y los conflictos sociales existente en el Perú.
El Sinia integra la información ambiental generada por los diversos sectores. Actualmente, presenta dos bases de datos institucionales (Senamhi y OEFA) interoperables con el Sinia, así como la base de datos bibliográfica multidisciplinaria de información académica y científica disponible en la Biblioteca Ambiental Nacional (BIAM). Este también publica información suministrada por las direcciones y órganos adscritos al MINAM, generadas en el marco de sus respectivas competencias.
Por otra parte, el Estado peruano publica cada dos años el Informe Nacional sobre el Estado del Ambiente (INEA)[37], que revela la situación de los componentes ambientales producto de las dinámicas económicas, sociales e institucionales que tienen lugar en el Perú.
El objetivo principal es brindar la mejor información disponible a los tomadores de decisiones. Su formulación se basa en los aportes metodológicos utilizados para la Evaluación Ambiental Integrada (EAI), desarrollada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (Pnuma), y empleado para la elaboración de las Perspectivas del Medio Ambiente Mundial (Global Environmental Outlook – GEO). En el marco de este enfoque, el INEA recoge los aportes de especialistas de las direcciones de línea y organismos adscritos al MINAM, así como de especialistas de los sectores públicos y los gobiernos regionales, quienes participaron con determinadas contribuciones. A partir de la creación del MINAM, se han publicado dos informes[38]: el INEA 2009-2011 y el INEA 2012-2013.
En el caso de infraestructura o herramientas utilizadas para monitorear el agua, suelo, aire, gestión de residuos y su financiamiento, el OEFA ejecuta sus labores mediante la Dirección de Evaluación, en base a los programas o metas establecidas en el Plan Anual de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Planefa), el Plan Operativo Institucional (POI), el Plan Operativo Anual (POA), los Planes de Evaluación Ambiental (PEA) y la Agenda Ambiental, entre otros.
Para implementar los monitoreos, el OEFA toma las siguientes acciones:
· Cuenta con personal técnico especializado
· Contrata laboratorios acreditados para el servicio de análisis de los parámetros que describen la calidad ambiental de los componentes bióticos y abióticos
· Cuenta con servicios de movilidad en vía terrestre (camionetas, entre otros) para trasladar personal, equipos y materiales
· Contrata equipos y materiales para mediar la calidad del aire, agua y suelo[39].
Tales herramientas de trabajo se financian con el dinero proveniente del aporte por regulación (APR) para las actividades de minería y energía (hidrocarburos y electricidad)[40]. Asimismo, el financiamiento proviene del Programa Presupuestal 035, y en un porcentaje mucho menor, del Programa Presupuestal 096: Gestión de la calidad del aire[41]. La información resultante de los monitoreos se detalla en los informes respectivos, los cuales son remitidos a la dirección de supervisión del OEFA, o a la entidad de fiscalización ambiental con competencia en aire, suelo, o agua. En todos los casos se le remite la información para que procedan a actuar de acuerdo a sus competencias.
Actualmente, el OEFA viene generando un sistema electrónico que permitirá transferir toda la data que se encuentra en papel a dicho sistema, con la finalidad de obtener medios de búsqueda más rápidos.
Mecanismos de evaluación ex ante y ex post de políticas y planes ambientales:
El Estado peruano cuenta con mecanismos, instrumentos y herramientas metodológicas para efectos de evaluar, ex ante y ex post, el impacto de sus políticas y regulaciones sobre la economía y el ambiente. Estos mecanismos por lo general son obligatorias y su desarrollo ha sido diferenciado de acuerdo a la naturaleza de los mismos.
En la legislación peruana[42], el análisis costo-beneficio de las normas (entre ellas las ambientales) supone, metodológicamente, verificar si los cambios corresponden a impactos económicamente valorizables o no. Por otra parte, se deben estimar los efectos económicos a través de la asociación de con el monto que gana o pierde por efecto del proyecto (por ejemplo, cuánto le cuesta al Estado la implementación de la propuesta). Finalmente, debe señalarse un orden de magnitud o importancia de los beneficios y costos no susceptibles de valorización. El análisis costo-beneficio es una metodología que se aplica a las normas con rango de ley, a las normas administrativas de alcance general (Decretos Supremos), en la elaboración de instrumentos de gestión ambiental (planes para limpiar el aire, por ejemplo), y en la metodología para el cálculo de multas ambientales.
De otro lado, si bien el Estado peruano no ha adoptado en su marco legal un procedimiento y metodología para elaborar un análisis de impacto regulatorio, lo cierto es que existen normas específicas, como la ley N° 30230, que establecen la obligación de realizar un análisis de impacto regulatorio para efectos de elaborar los ECA y LMP correspondientes. No obstante, en la mayoría de los casos se tiende a elaborar el análisis costo-beneficio como parte del proceso de formulación de algún tipo de regulación.
Respecto a la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), este es un proceso que añade valor agregado a la planificación estatal a partir de la identificación e introducción de variables ambientales en las propuestas de políticas, planes y programas (PPP) durante su formulación, modificación y/o implementación a cargo de los tres escalafones de gobierno (nacional, regional y local).
La primera referencia en el ordenamiento legal peruano a la EAE corresponde al artículo 57° del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA), aprobado mediante D. S. N° 008-2005-PCM del 28 de enero de 2005, que señala textualmente lo siguiente:
Todo proyecto de inversión público o privado que implique actividades, construcciones u obras que puedan causar impactos ambientales negativos significativos está sujeto al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Mediante ley se desarrollan los componentes del SEIA. La autoridad ambiental nacional, en cumplimiento de su rol director del SEIA, puede solicitar la realización de estudios que identifiquen los potenciales impactos ambientales negativos significativos a nivel de políticas, planes y programas. El informe final de estos estudios es aprobado por el Conam.
El reglamento de la ley del SNGA no menciona de manera expresa a la EAE, sino que se refiere a “estudios” requeridos a criterio de la autoridad ambiental nacional de entonces; a saber, el Consejo Nacional del Ambiente (Conam).
El artículo 24 de la Ley General del Ambiente (LGA), ley N° 28611, aprobada el 13 de octubre de 2005, señala la necesidad de evaluar las PPP:
Toda actividad humana que implique construcciones, obras, servicios y otras actividades, así como las políticas, planes o programas públicos susceptibles de causar impactos ambientales de carácter significativo, están sujetos, de acuerdo a ley, al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), el cual es administrado por la autoridad ambiental nacional. La ley y su reglamento desarrollan los componentes del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.
La LGA deja de lado la discrecionalidad de la autoridad ambiental nacional de solicitar estudios para el caso de PPP con impactos significativos al ambiente y establece la obligación de sujetar las políticas, planes y programas públicos al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), sistema funcional creado por la ley N° 27446 del 23 de abril de 2001.
Los artículos 2 y 4 de la Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), modificada por el D. L. N° 1078, del 28 de junio de 2008, así como el reglamento de la ley del SEIA, aprobado mediante D. S. N° 019-2009-MINAM, del 25 de septiembre de 2009, regulan por primera vez la EAE en el país de un modo más preciso. Establecen que el Ministerio del Ambiente (MINAM), como autoridad ambiental nacional, aprueba dicho proceso a través de un informe ambiental que expresa, en caso corresponda, conformidad sobre el mismo.
Respecto a los actores que intervienen en el proceso de la EAE, cabe destacar que el Ministerio del Ambiente, a través de la Dirección General de Políticas, Normas e Instrumentos de Gestión Ambiental, como ente rector del SEIA, acompaña el proceso de EAE que desarrolla una entidad pública —de escala nacional, regional o local— en paralelo al proceso de formulación de una propuesta de política, plan o programa. Al finalizar el proceso, dicha entidad pública pone a consideración del MINAM un informe que reseña la EAE. El MINAM debe expedir un informe ambiental que señale, en caso corresponda, la conformidad a la EAE y plantee las recomendaciones respectivas.
El OEFA, por su parte, debe desarrollar el seguimiento y supervisión de la EAE en concordancia con las normas del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Sinefa).
Durante los periodos 2003-2011, antes que la EAE fuera legalmente exigible en el Perú, algunas evaluaciones ambientales estratégicas (EAE) vinculadas con sectores como agricultura, turismo, energía, transporte y recursos hídricos se efectuaron con el apoyo o requerimiento de organismos multilaterales. Se trata de nueve experiencias en EAE, realizadas por empresas consultoras contratadas por entidades públicas, a partir de metodologías de nivel internacional, aplicando el análisis de impacto ambiental para proyectos de inversión (ver anexo II). Ninguna de las EAE desarrolladas en el país durante ese periodo fue aprobada; el Ministerio del Ambiente hasta la actualidad no ha aprobado ninguna EAE.
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Dirección General de Políticas, Normas e Instrumentos de Gestión Ambiental del Ministerio del Ambiente.
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM.
Respecto a los mecanismos de monitoreo y reporte, tenemos que el MINAM, en materia de evaluación ex post de las políticas y planes ambientales, tiene las funciones específicas de formular, aprobar, coordinar, y evaluar el Plan Nacional de Acción Ambiental (formulado a partir de la Política Nacional Ambiental[43]) y la Agenda Nacional de Acción Ambiental. Para cumplir con sus funciones todas las entidades con competencia ambiental deben participar suministrando información al MINAM, tanto en la fase de formulación como en la de monitoreo y evaluación del cumplimiento de las metas planificadas en cada una de las herramientas mencionadas.
En lo referente al reporte de cumplimiento del Plan Nacional de Acción Ambiental (Planaa) hasta el 2021, cabe destacar que la tasa de respuesta de las entidades competentes registró un 65 % para los periodos 2012-2013 y un 58 % para el periodo 2014, lo cual hace notar que no todas las entidades han cumplido oportunamente con reportar sus avances respecto a las metas prioritarias del referido plan.
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM)
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
En el caso del reporte de seguimiento y evaluación de la Agenda Ambiental 2013-2014, se identifica la participación de 41 entidades: 18 gobiernos regionales (69 %), 11 sectores públicos (61 %), las direcciones generales y organismos adscritos al MINAM, los mismos que reportaron haber implementado el 75 % de las acciones planificadas. El análisis de las acciones determinó que el 46 % de 39 resultados de la Agenda Ambiental mencionada fueron logrados satisfactoriamente; el 51 % tuvo buenos avances, pero no se lograron alcanzar los resultados, y el 3 % tiene un avance crítico.
Por otro lado, es necesario señalar que más del 50 % de las entidades de fiscalización ambiental (EFA) de ámbito nacional cuentan con su Plan Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Planefa), y actualmente alrededor del 90 % de las EFA de alcance regional cuentan con su Planefa. Las regulaciones aprobadas por el OEFA establecen que el incumplimiento de las funciones a cargo de las EFA acarrea responsabilidad administrativa funcional, lo que debe ser comunicado a la Contraloría General de la República[44]. En virtud de esta regulación, se aprecia que a lo largo del tiempo, las EFA han cumplido con aprobar y presentar sus Planefa al OEFA.
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
Nota: La población total de EFA nacional es de 12.
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
Nota: La población total de EFA regional es de 25.
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).
[36] Para mayor información, visitar http://sinia.minam.gob.pe/acercade/que-es-sinia
[37] Ley N° 28611- Ley General del Ambiente. Artículos 35, 39,42.
[38] Para mayor información, visitar http://www.minam.gob.pe/politicas/publicaciones/
[39] Equipos y materiales para mediar la calidad del aire, agua y suelo:
· Calidad del agua (y sedimentos): Multiparámetro portable (pH, OD, CE, T), turbidímetro portable, bombas para muestreo de agua subterránea, botellas Niskin, disco Sechi, draga, arrastre, traje de pesca (wader)
· Calidad del suelo: barreno de acero o fierro, picos de plástico o acero inoxidable, palas de plástico o acero inoxidable.
· Calidad del aire: muestreador de partículas PM10 (alto volumen), muestreador de partículas PM2.5 (alto volumen), medidor de COV (compuesto orgánico volátil), medidor de gases de hidrocarburos, trenes de muestreo para la captación de gases.
· Gestión de residuos: recipientes de almacenamiento temporal.
· Ruido: sonómetro clase 1, sonómetro clase 2.
· Fauna: trampas cámaras.
· Flora: tijeras telescópicas y manuales, trepadores de árboles (patas de loro)
[40] La ley N° 27332 – Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, creó el aporte por regulación (APR) con la finalidad financiar las funciones supervisora, reguladora, fiscalizadora y sancionadora, así como para la solución de controversias y reclamos en el sector de minería y energía. El APR proviene del ingreso de los administrados y no puede exceder el 1 % del valor de su facturación anual.
En el año 2008, mediante D. L. N° 1013, se crea el OEFA y, dos años después, se le transfieren las funciones de fiscalización ambiental del Osinergmin. Como consecuencia de esta transferencia, en el año 2012, mediante la cuadragésima octava disposición complementaria final de la ley N° 29951 – Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, se establece que las funciones de fiscalización ambiental del OEFA a los sectores minería y energía se financian con el APR, creado por la ley N° 27332.
La condición del OEFA como nuevo acreedor tributario del APR fue ratificada por la tercera disposición complementaria final de la ley N° 30011, norma que modifica la ley N° 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, y la sexta disposición complementaria final de la ley N° 30115 – Ley del Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014. Vale mencionar que el APR financia el 80 % de las funciones que desarrolla el OEFA en los sectores de minería y energía.
[41] El gasto público de las actividades de evaluación ambiental asciende a S/. 14 559 719 soles para el año 2015, conforme al Plan Operativo Institucional 2015 del OEFA. De este gasto, un porcentaje considerable corresponde al APR.
[42] Resolución Directoral N° 03-2013-JUS/DGDOJ.
[43] D. S. N° 012-2009-MINAM.
[44] Ley N° 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental.
Artículo 11. Funciones generales: […] b) Función supervisora de Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA), nacional, regional o local: comprende la facultad de realizar acciones de seguimiento y verificación del desempeño de las funciones de fiscalización a cargo de entidades de fiscalización ambiental nacional, regional o local […].
El OEFA, en ejercicio de su función supervisora, puede establecer procedimientos para la entrega de reportes, informes técnicos y cualquier información relativa al cumplimiento de las funciones a cargo de las Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA).
El incumplimiento de las funciones antes indicadas acarrea responsabilidad funcional, lo cual es comunicado al órgano competente del Sistema Nacional de Control.