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2.2. Marco para el desarrollo sostenible y la gestión ambiental
2.2.1. Marco institucional
2.2.1.1. Marco institucional para la gestión ambiental y el desarrollo sostenible
· El Estado peruano tiene un gobierno unitario, representativo y descentralizado organizado bajo el principio de separación de poderes. Bajo este marco, la gestión ambiental se estructura en un sistema funcional denominado Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA), en el cual el Ministerio del Ambiente es el ente rector (autoridad técnico-normativa), y sobre la cual se integran otros sistemas funcionales y territoriales.
En el contexto del proceso de modernización y reforma estructural del Estado peruano, en 1991, luego de haberse promulgado el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (CMA)[16], el Congreso de la República delegó facultades legislativas al poder ejecutivo para regular aspectos relacionados con la promoción del empleo y la inversión privada[17], así como para expedir decretos legislativos que modificaran significativamente el marco legislativo peruano, incluido el marco legal ambiental.
La norma de mayor impacto sobre el tema ambiental fue el Decreto Legislativo N° 757[18] – Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, que formalizó la sectorialización administrativa de la gestión ambiental y estableció que las competencias ambientales fueran ejercidas por los ministerios del Estado o por los organismos fiscalizadores. De este modo, se dispuso que en materia ambiental las empresas ajustarían su desempeño ambiental a las regulaciones que estableciera la autoridad sectorial competente o el organismo fiscalizador correspondiente.
Posteriormente, en 1994, se creó el Consejo Nacional del Ambiente (Conam)[19], como un organismo público descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). El Conam asume la rectoría de la Política Nacional del Ambiente y cumple las funciones de promover, coordinar, controlar la gestión ambiental, así como velar por la protección del ambiente y el patrimonio natural de la nación. Dichas funciones se orientaron a garantizar la transectorialidad y descentralización de la gestión ambiental en todas las instituciones, órganos y oficinas estatales con competencias ambientales.
A partir del año 2008 en adelante, la gestión ambiental en el Perú es liderada por el Ministerio del Ambiente (MINAM)[20]. Se destaca que es un organismo del poder ejecutivo, rector del sector ambiental, que desarrolla, supervisa y ejecuta la Política Nacional del Ambiente. Asimismo, cumple la función de promover la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales, la diversidad biológica y las áreas naturales protegidas. Desarrolla actividades comprendidas en las acciones normativas de alcance nacional en materia de regulación ambiental, que pueden ser ejercidas a través de sus organismos públicos correspondientes.
El sector ambiental comprende el Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA)[21]. Se constituye sobre la base de las instituciones estatales, órganos y oficinas de los distintos ministerios, organismos públicos descentralizados e instituciones públicas (nacionales, regionales y locales), que ejerzan competencias y funciones sobre el ambiente y los recursos naturales. Asimismo, implica a los sistemas regionales y locales de gestión ambiental, y cuenta con la participación del sector privado y la sociedad civil.
El MINAM tiene a su cargo la integración funcional y territorial de la política, normas e instrumentos de gestión, así como las funciones públicas y relaciones de coordinación de las instituciones del Estado y la sociedad civil en materia ambiental. Para ello, se organiza bajo dos sistemas: el funcional y el territorial.
El SNGA, como sistema funcional[22], es el encargado de la gestión de los recursos naturales, así como de integrar los siguientes sistemas: Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), Sistema Nacional de Información Ambiental (Sinia), Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sinanpe), Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (SNGRRHH), y Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Sinefa). El ámbito de su competencia es la biodiversidad, el cambio climático, y demás ámbitos temáticos que se establecen por ley.
a. Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)[23]. Es un sistema único y coordinado de identificación, prevención, supervisión, control y corrección anticipada de impactos ambientales negativos derivados de acciones humanas. Sus acciones se expresan a través de políticas, planes, programas y proyectos de inversión. Estos últimos, ya sean de inversión pública, privada o de capital mixto, deberán contar con una evaluación de impacto ambiental. El SEIA también supervisa la Evaluación Ambiental Estratégica, la cual se efectúa en torno a las políticas, planes y programas que podrían generar impactos ambientales.
b. Sistema Nacional de Información Ambiental (Sinia)[24]. Está conformado por sistemas y servicios de información y bases de datos, los cuales se pueden clasificar, según su naturaleza, en dos grandes categorías: los sistemas temáticos sectoriales y los sistemas territoriales. Los primeros están constituidos, principalmente, por aquellos sistemas de información de carácter sectorial nacional, que reportan información agregada sobre algún componente del ambiente. Entretanto, los sistemas de información territorial se entienden como sistemas de información de carácter subnacional, que presentan información agregada del ambiente de un ámbito geográfico específico. Estos son administrados por los respectivos órganos de gobierno a escala regional y local. Su administración está a cargo del MINAM. La información contenida en el Sinia sirve de base para informar sobre las decisiones adoptadas en materia ambiental, elaborar los informes nacionales sobre el estado del ambiente, generar instrumentos de gestión ambiental, y brindar información al público sobre el estado del ambiente, entre otros.
c. Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Sinanpe)[25]. Es un sistema orientado a la administración, conservación y protección articulada del conjunto de áreas naturales protegidas (ANP) que existen en el país con la finalidad de garantizar muestras representativas de la diversidad biológica y contribuir al desarrollo sostenible, a través de la generación de beneficios ambientales, sociales y económicos. Actualmente, existen 176 ANP creadas en el país de administración nacional, regional y de gestión privada, y representan aproximadamente el 17 % del territorio nacional. El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp), adscrito al MINAM, es la encargada de la administración del Sinanpe.
d. Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos (SNGRRHH)[26]. Tiene por finalidad el aprovechamiento sostenible, la conservación y la gestión de los recursos hídricos. La Autoridad Nacional del Agua (ANA) es el ente rector y la máxima autoridad técnico-normativa de este sistema. Sin perjuicio de ello, la Ley de Recursos Hídricos señala que este sistema se articula con el SNGA.
e. Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Sinefa)[27]. Tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental por parte de todas las personas naturales o jurídicas, así como garantizar que las funciones de supervisión, fiscalización, control y potestad sancionadora en materia ambiental se realicen de forma independiente, imparcial, ágil y eficiente, de acuerdo con lo dispuesto por el marco legal vigente.
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM).
El sistema territorial dentro del SNGA se organiza a través del sistema regional y local para la gestión ambiental. Estos sistemas se distribuyen en 25 gobiernos regionales y un programa del Gobierno Regional de Lima Metropolitana, así como en los gobiernos locales, considerados como autoridad ambiental en su jurisdicción y bajo el ámbito de sus competencias. De tal forma, en el contexto del SNGA, las regiones, provincias y distritos cuentan con sus respectivos sistemas de gestión ambiental de acuerdo al escalafón de gobierno que corresponde.
Así, el Sistema Regional de Gestión Ambiental (SRGA)[28], que forma parte del Sinefa, desarrolla, implementa, revisa y corrige la Política Ambiental Regional y las normas en el ámbito de su competencia, para de esta manera guiar la gestión de la calidad ambiental, el aprovechamiento sostenible y la conservación de los recursos naturales, en beneficio de su población. Está integrado por un conjunto organizado de entidades públicas, privadas y de la sociedad civil, las cuales asumen diversas responsabilidades y niveles de participación, entre otros.
El Sistema Local de Gestión Ambiental (SLGA)[29] cumple las mismas funciones que el SRGA, pero en el ámbito local. Está integrado por un conjunto de actores locales que asumen diversas responsabilidades y niveles de participación, entre otros, y se desarrolla en el marco del SNGA.
Por otro lado, se destaca que como parte del proceso de descentralización[30], las autoridades sectoriales con competencia ambiental han transferido sus funciones ambientales y de ordenamiento territorial a los gobiernos regionales y locales, por lo que en el año 2009, el Estado declaró concluido el proceso de transferencia de funciones sectoriales en materia ambiental y de ordenamiento territorial con veintiún gobiernos regionales[31].
El Estado peruano, en sus distintos escalafones de gobierno, ha establecido mecanismos institucionalizados para la coordinación, concertación y decisión en materia ambiental. En estos mecanismos participan entidades tanto públicas como privadas.
En el caso de la coordinación horizontal, el Ministerio del Ambiente coordina con otras instancias nacionales sectoriales mediante mecanismos entre los que destacan los siguientes:
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM)
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
Actualmente, el MINAM forma parte de 103 comisiones multisectoriales (grupos de trabajo, grupos técnicos, grupos multisectoriales, comités multisectoriales, mesas de trabajo, comités directivos, comités coordinador) relacionados con la temática ambiental, las que se encuentran seleccionadas en la intranet de la página web del MINAM[32].
En el caso de la coordinación vertical, el Ministerio del Ambiente coordina con las instancias subnacionales a través de mecanismos como las comisiones ambientales regionales y municipales, que son un espacio de diálogo y concertación entre las entidades del Estado y de la sociedad para abordar temas ambientales de interés regional o municipal. Actualmente, todos los gobiernos regionales cuentan con sus comisiones ambientales regionales. Otro mecanismo utilizado en la coordinación vertical son los grupos técnicos en materia ambiental, para los cuales la legislación ambiental establece instancias de coordinación técnica con la finalidad de consensuar las medidas que se adoptarán con el objeto de asegurar la calidad ambiental o para una mejora gestión de los recursos naturales. Estos mecanismos son, por ejemplo, los grupos de estudio técnico ambiental (Gestas) de aire, o los consejos de recursos hídricos de cuenca.
Para los gobiernos regionales, las comisiones ambientales regionales (CAR) y los grupos técnicos regionales son espacios de concertación y diálogo entre los actores involucrados en la gestión regional ambiental, pues facilitan la implementación de acciones público-privadas y la participación de la sociedad civil en los procesos regionales de toma de decisiones en materia ambiental.
Hasta el año 2012 se registraron 22 CAR, establecidas con Ordenanza Regional, así como sus instrumentos de gestión ambiental. Al año 2013, algunos gobiernos regionales (GORE) han actualizado sus instrumentos de gestión ambiental: por ejemplo los GORE de Cajamarca, Callao, Moquegua y Piura han actualizado sus políticas ambientales regionales, y los de Áncash y Moquegua han actualizado sus respectivas CAR. En el caso del Plan de Acción Ambiental Regional (PARA) y la Agenda Ambiental Regional (AAR), solo Cajamarca ha procedido a su actualización[33].
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Dirección General de Políticas, Normas e Instrumentos de Gestión Ambiental (DGPNIGA).
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM.
Al igual que en los GORE, la institucionalidad ambiental en el ámbito local se encuentra aún en proceso de fortalecimiento, para lo cual se requiere contar con instrumentos de gestión ambiental, así como con espacios de concertación y diálogo. Así, para el año 2013 se establecieron 342 CAM mediante ordenanzas municipales (aproximadamente el 18,65 % del total de los municipios provinciales y distritales) del ámbito nacional[34].
Los convenios y memorandos de cooperación interinstitucional son otras de las modalidades de coordinación y cooperación, tanto horizontal como vertical. El objetivo de los mismos es establecer mecanismos de colaboración y apoyo mutuo entre las partes, a fin de fortalecer la relación entre la autoridad ambiental nacional y las autoridades con competencia ambiental, así como con los gobiernos regionales y locales, más allá de mejorar el impacto de las intervenciones de cada actor que participa del convenio. Se destaca que el MINAM, por lo general, celebra convenios de cooperación con los gobiernos regionales y municipales. Son múltiples los convenios o memorandos firmados por el MINAM con diversas entidade, a los que se puede acceder a través de la página web institucional[35].
Por otra parte, es necesario indicar que el gobierno nacional coordina asuntos ambientales de interés subnacional a través de la constitución de comisiones multisectoriales.
Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM).
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM
[16] D. L. N° 613 (07/09/90) – Código de Medio Ambiente y los Recursos Naturales.
[17] Ley N° 25327 (16/06/91).
[18] El primer párrafo del artículo 50 del D. L. N° 757 – Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada fue modificado mediante la ley N° 26734 (31/12/96).
[19] Ley N° 26410 (22/12/94) – Ley de Creación del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM).
[20] D. L. N° 1013 – Ley de Creación Organización y Funciones del MINAM, y ley N° 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
[21] Ley N° 28245 – Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, reglamentado por el D. S. N° 008-2005-PCM.
[22] De acuerdo a la ley N° 29158 – Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, los sistemas funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado.
[23] Ley N° 27446 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental.
[24] Instrumento de gestión ambiental señalado en la ley N° 28611 – Ley General del Ambiente, que promueve la consolidación de la información ambiental de los distintos organismos públicos y privados.
[25] Ley N° 26834 – Ley de Áreas Naturales Protegidas.
[26] Conforme a lo establecido en la ley N° 29338 – Ley de Recursos Hídricos.
[27] Ley N° 29325 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental.
[28] Artículo 37. Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (D. S. N° 008-2005-PCM).
[29] Artículo 45. Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (D. S.N° 008-2005-PCM).
[30] Ley N° 27783 – Ley de Bases de la Descentralización.
[31] D. S. N° 300-2009-EF, que declara concluido el proceso de transferencia de funciones sectoriales en materia ambiental y de ordenamiento territorial.
[32] Para mayor información ver la intranet del MINAM, en el siguiente enlace:
http://intranet.minam.gob.pe:8080/comisiones_consulta/comision.do?metodo=prelistar
[33] Ministerio del Ambiente. (2015). Informe Nacional del Estado del Ambiente 2012-2013. Lima: MINAM.
[34] MINAM, op cit.
[35] Para mayor información, visitar http://www.minam.gob.pe/tipos/disposiciones-emitidas/convenios-y-otros-documentos/page/24/.