PARTE TRES > CAPÍTULO 11

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11.3.3. Licenciamiento de la actividad pesquera y acuícola: regulaciones ambientales específicas; inspección, monitoreo y cumplimiento de las condiciones de licenciamiento. Instituciones participantes y mecanismos de coordinación

· El marco normativo peruano incluye un sistema de licencias, permisos, concesiones y autorizaciones tanto para la actividad pesquera como para la actividad acuícola. Igualmente, existe un conjunto de normas ambientales que componen los estándares nacionales de calidad ambiental (ECA) para cuerpos de agua y límites máximos permisibles de contaminación ambiental en efluentes y emisiones. La fiscalización ambiental del subsector pesquería estuvo inicialmente a cargo del Vice Ministerio de Pesquería del Ministerio de la Producción (Produce). Pero en el año 2012 el OEFA, organismo técnico especializado del Ministerio del Ambiente, asumió las funciones de fiscalización y sanción ambiental del subsector pesquería. En el monitoreo y control de la calidad del agua participa también la Autoridad Nacional del Agua (ANA). Para la aprobación de los estudios de impacto ambiental relacionados con el recurso hídrico, se debe contar con la opinión favorable de la Autoridad Nacional del Agua. Para el otorgamiento de la certificación ambiental para la actividad pesquera y acuícola, se requiere la opinión técnica del ANA; pero en el caso de que los proyectos o actividades se sitúen dentro de áreas naturales protegidas y/o zonas de amortiguamiento, estos quedarán a cargo del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp).

Para el otorgamiento de derechos a los administrados, en el caso del sector pesquero y en aplicación a la transferencia de funciones, son los gobiernos Regionales quienes tienen a cargo la actividad pesquera artesanal y acuicultura de subsistencia y menor escala.

La regionalización es un proceso mediante el cual se busca lograr que los gobiernos regionales con autonomía económica y política descentralicen la acción del Estado. Al respecto, el Ministerio de la Producción colabora activamente en la capacitación y la vigilancia específica a partir de las competencias compartidas de las actividades pesqueras que corresponden a los gobiernos Regionales, o en la asistencia técnica que brindan permanentemente las diversas direcciones generales del sector.

Por lo que se refiere al ámbito ambiental, mediante la Resolución del Consejo Directivo N° 002-2012-OEFA/CD, del 16 de marzo del 2012, se establecieron los aspectos objeto de transferencia en materia ambiental del subsector pesquería procedentes de PRODUCE, los cuales fueron precisados mediante la Resolución de Consejo Directivo N° 003-2013-OEFA/CD. De acuerdo con dichos dispositivos legales, el OEFA realiza la supervisión directa de las empresas que desarrollan actividades de procesamiento industrial pesquero y acuicultura de mayor escala. Asimismo, supervisa a las entidades de fiscalización ambiental, como Produce, y a los gobiernos regionales.

En el 2012 se realizaron noventa y ocho (98) supervisiones a EIP y doce (12) a establecimientos acuícolas de mayor escala; mientras que en el 2013 se llevaron a cabo doscientas veintisiete (227) supervisiones a EIP y diecinueve (19) a establecimientos acuícolas de mayor escala, como se detalla en el siguiente cuadro:

Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)
Elaboración: Equipo técnico EsDA-MINAM

· La función de supervisión del OEFA no solo se restringe a verificar el cumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizables, sino también a identificar los riesgos de impacto ambiental y la aplicación de medidas administrativas, las cuales pueden consistir en el requerimiento de información o disposición de la realización de auditorías, estudios, entre otros (mandato de carácter particular y requerimiento de actualización de instrumentos de gestión ambiental), o el cese de determinadas actividades si el riesgo de afectación es inminente (medidas preventivas)[247].

El enfoque preventivo se ha ido implementando progresivamente, por lo que en el 2014 se dictaron siete (7) medidas preventivas y siete (7) mandatos de carácter particular. Asimismo, en el periodo enero-mayo del 2015 se dictaron cinco (5) medidas de actualización de instrumentos de gestión ambiental.

Fuente: Ministerio del Ambiente (MINAM). Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)

Es preciso indicar que las medidas preventivas y los mandatos de carácter particular fueron aplicados a administrados ubicados en la bahía de Paita. Ello debido a que en las supervisiones ambientales se prioriza la aplicación de un enfoque por bahías, debido a que en dichas zonas existe un número importante de EIP dedicados a la producción de harina y aceite de pescado, congelado y enlatado, los cuales generan gran volumen de efluentes que, de no ser tratados adecuadamente, podrían impactar negativamente sobre el ecosistema marino costero.

11.3.3.1. Principales bahías supervisadas

Bahía El Ferrol

La bahía El Ferrol está ubicada en los distritos de Chimbote y Nuevo Chimbote, en el departamento de Áncash. En dicha bahía se encuentran 41 establecimientos industriales pesqueros dedicados a actividades de consumo humano directo e indirecto. Como se ha indicado, en el 2002 fue declarada de interés nacional con el fin de conseguir la solución integral de sus problemas de contaminación y destrucción.

Dentro de este contexto, mediante el Decreto Supremo N° 020-2007-PRODUCE[248], se estableció la obligación de las empresas pesqueras de tener un Plan Ambiental Complementario Pesquero (PACPE) individual, con la finalidad de optimizar el manejo de los efluentes industriales originados en sus EIP ubicados en la referida bahía[249]. Dicho PACPE comprende entre otras, la fase de recolección, tratamiento y disposición final de los efluentes. Asimismo, por Resolución Directoral N° 095-2010-PRODUCE/DIGAAP[250] se aprobó el PACPE Colectivo, que contempla un cronograma de inversión e implementación para la disposición final de los efluentes al mar a través de un emisor submarino. Cabe indicar que la titularidad del PACPE Colectivo recae en la Asociación de Productores de Harina, Aceite y Conservas de Pescado de Chimbote (Aprochimbote) y Aproferrol S.A., según lo dispuesto en la Resolución Viceministerial N° 030-2015-PRODUCE/DVP.

Desde marzo de 2012 hasta el primer semestre de 2015, el OEFA ha efectuado ciento treinta y nueve (139) supervisiones a EIP ubicados en la bahía El Ferrol, y cinco (5) a Aprochimbote y Aproferrol S.A. En dichas supervisiones se verificó que los EIP habían implementado sistemas de tratamiento de efluentes y la conexión al emisor submarino de Aprochimbote y Aproferrol S.A. Se obtuvieron los siguientes resultados:

·      Trece (13) EIP conectados, de los cuales solo seis (6) realizan la evacuación de sus efluentes industriales por el emisor submarino.

·      Treinta y cuatro (34) EIP no están conectados, entre los cuales se encuentran los EIP que no operan por dos o más años y aquellos cuya certificación se encuentra en proceso.

Asimismo, se comprobó que tres (3) empresas vierten sus efluentes industriales en la orilla de la playa[251]. Cabe indicar que dichas empresas cuentan con un IGA antiguo que no las obliga a verter sus efluentes industriales por el emisor submarino, pero a la fecha tales empresas vienen tramitando ante el Produce la actualización de sus IGA.

·      Como resultado de las referidas acciones de supervisión, en el periodo 2012-febrero de 2015 se han impuesto cuarenta y una (41) sanciones firmes a administrados que operan en la bahía por el total de 1248,11 UIT.

La información, puede ser apreciada en el siguiente cuadro:

Bahía de Paita

Se ubica en los distritos de Paita y Colán, provincia de Paita, departamento de Piura. Existen treinta y nueve (39) empresas industriales pesqueras que tienen influencia en las características ambientales de la citada bahía.

En el periodo 2012-2015, se llevaron a cabo ochenta y siete (87) supervisiones a las empresas industriales pesqueras ubicadas en la bahía de Paita, como se aprecia en el siguiente cuadro:

Como resultado de dichas supervisiones fue posible determinar que la zona industrial II de Paita, desde donde se vierten las aguas residuales industriales de EIP dedicados a la producción de enlatado, congelado y harina residual de productos hidrobiológicos al acantilado, presenta condiciones precarias que se deberían principalmente a lo siguiente:

– Más del 50 % de las empresas industriales pesqueras de la zona instalaron tuberías clandestinas afuera de sus EIP, por las que vierten efluentes industriales que desembocan, a través de un canal, en el mar de la bahía de Paita[252].

– Los instrumentos de gestión ambiental que aprueban el desarrollo de las actividades de los EIP consignan tratamientos de aguas residuales industriales desfasados en relación con el avance tecnológico actual que asegura la reducción de la carga contaminante.

• Como resultado de las acciones de supervisión efectuadas por el OEFA, entre el periodo de 2010 y febrero de 2015, se han impuesto 41 sanciones firmes a administrados que operan en la bahía El Ferrol por un total de 69,1 UIT.

La información, puede ser apreciada en el siguiente cuadro:

· De otro lado, cabe indicar que los procedimientos sancionadores seguidos contra las empresas pesqueras se caracterizan por priorizar el dictado de medidas administrativas (como las medidas correctivas) antes que la imposición de sanciones[253].

A través de estas medidas se busca garantizar, revertir, corregir o disminuir, en lo posible, el efecto nocivo que las conductas infractoras hubieran podido generar en el ambiente, los recursos naturales o la salud de las personas[254]. En esta línea, mediante la Resolución de Consejo Directivo N° 015-2015-OEFA/CD, se aprobó la tipificación[255] de infracciones administrativas mediante la cual se distinguen las medidas orientadas a desincentivar las conductas infractoras (sanciones) de aquellas destinadas a corregir los efectos generados por estas en el ambiente (medidas correctivas)[256].

En el 2014 se aplicaron sesenta y ocho (68) medidas correctivas; mientras que  solo en el periodo enero-mayo 2015, se aplicaron ochenta y ocho (88) medidas de este tipo.

[247] Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, Ley N° 29325, modificada por la Ley N° 30011.
Artículo 22-A.- Medidas preventivas
Las medidas preventivas pueden contener mandatos de hacer o no hacer. Se imponen únicamente cuando se evidencia un inminente peligro o alto riesgo de producirse un daño grave al ambiente, los recursos naturales o derivado de ellos, a la salud de las personas; así como para mitigar las causas que generan la degradación o el daño ambiental.
Para disponer una medida preventiva, no se requiere el inicio de un procedimiento administrativo sancionador. Dicha medida se ejecuta sin perjuicio de la sanción administrativa a que hubiera lugar.
La vigencia de la medida preventiva se extiende hasta que se haya verificado su cumplimiento o que hayan desaparecido las condiciones que la motivaron.
Resolución de Consejo Directivo N° 016-2015-OEFA-CD, Aprueba nuevo Reglamento de Supervisión Directa del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA, publicada el 28 de marzo de 2015
Artículo 6.- Definiciones
Para efectos del presente Reglamento, se aplican las siguientes definiciones:
[…] k) Mandato de carácter particular: Disposición mediante la cual se ordena a un administrado elaborar o generar información o documentación relevante que permita garantizar la eficacia de la fiscalización ambiental. Esta medida tiene un alcance mayor a los requerimientos de información.
[…] m) Medida preventiva: Disposición a través de la cual se ordena al administrado la ejecución de una obligación de hacer o no hacer orientada a evitar un inminente peligro o alto riesgo de producirse un daño grave al ambiente, los recursos naturales y la salud de las personas, así como a mitigar las causas que generan la degradación o daño ambiental.
[…] o) Requerimiento de actualización del instrumento de gestión ambiental: Medida administrativa a través de la cual se ordena al administrado iniciar el trámite que corresponda para actualizar su instrumento de gestión ambiental ante la autoridad competente.
[248] Publicado en el diario El Peruano el 28 de octubre del 2007.
[249] Son 25 EIP las que cuentan con PACPE individual aprobado que los obliga a cumplir progresivamente ―en el plazo de cuatro (4) años contados desde la fecha de su aprobación―, un cronograma de implementación de inversiones, con el fin de tratar sus efluentes industriales pesqueros hasta cumplir los LMP establecidos en la columna II del cuadro N° 1 del Decreto Supremo N° 010-2008-PRODUCE y verter los efluentes tratados fuera de la bahía El Ferrol a través del emisor submarino.
[250] Publicado en el diario El Peruano el 28 de abril del 2010.
[251] Tales empresas son Corporación Pesquera apolo S. A. C., Mar Peruano Empresa Pesquera S. A., y Cridani S. A. C.
[252] Las aguas rojizas del procesamiento de pota se vierten directamente al acantilado y, posteriormente se dirigen a la playa del mar de Paita. En el mar de Paita se verifica presencia de sedimentos putrefactos a lo largo de la línea de playa.
[253] Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, Ley N° 30230, publicada el 12 de julio de 2014.
Artículo 19.- Privilegio de la prevención y corrección de las conductas infractoras
En el marco de un enfoque preventivo de la política ambiental, establécese un plazo de tres (3) años contados a partir de la vigencia de la presente Ley, durante el cual el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA privilegiará las acciones orientadas a la prevención y corrección de la conducta infractora en materia ambiental.
Durante dicho período, el OEFA tramitará procedimientos sancionadores excepcionales. Si la autoridad administrativa declara la existencia de infracción, ordenará la realización de medidas correctivas destinadas a revertir la conducta infractora y suspenderá el procedimiento sancionador excepcional. Verificado el cumplimiento de la medida correctiva ordenada, el procedimiento sancionador excepcional concluirá. De lo contrario, el referido procedimiento se reanudará, quedando habilitado el OEFA a imponer la sanción respectiva.
Mientras dure el período de tres (3) años, las sanciones a imponerse por las infracciones no podrán ser superiores al 50% de la multa que correspondería aplicar, de acuerdo a la metodología de determinación de sanciones, considerando los atenuantes y/o agravantes correspondientes. Lo dispuesto en el presente párrafo no será de aplicación a los siguientes casos:
a) Infracciones muy graves, que generen un daño real y muy grave a la vida y la salud de las personas. Dicha afectación deberá ser objetiva, individualizada y debidamente acreditada.
b) Actividades que se realicen sin contar con el instrumento de gestión ambiental o la autorización de inicio de operaciones correspondientes, o en zonas prohibidas.
c) Reincidencia, entendiéndose por tal la comisión de la misma infracción dentro de un período de seis (6) meses desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.
[254] Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental – Ley N° 29325, modificada por la Ley N° 30011
Artículo 22.- Medidas correctivas
22.1 Se podrán ordenar las medidas correctivas necesarias para revertir, o disminuir en lo posible, el efecto nocivo que la conducta infractora hubiera podido producir en el ambiente, los recursos naturales y la salud de las personas.
22.2 Entre las medidas que pueden dictarse se encuentran, de manera enunciativa, las siguientes:
a) El decomiso definitivo de los objetos, instrumentos, artefactos o sustancias empleados para la comisión de la infracción.
b) La paralización o restricción de la actividad causante de la infracción.
c) El cierre temporal o definitivo, parcial o total, del local o establecimiento donde se lleve a cabo la actividad que ha generado la presunta infracción.
d) La obligación del responsable del daño a restaurar, rehabilitar o reparar la situación alterada, según sea el caso, y de no ser posible ello, la obligación a compensarla en términos ambientales y/o económica.
[255] Asimismo, se estableció la escala de sanciones aplicable a las actividades de procesamiento industrial pesquero y acuicultura de mayor escala.
[256] Antes de la vigencia de la Resolución de Consejo Directivo N° 015-2015-OEFA/CD, resultaba aplicable el Texto Único Ordenado del Reglamento de Inspecciones y Sanciones Pesqueras y Acuícolas aprobado por el Decreto Supremo N° 019-2011-PRODUCE, norma que calificaba a las medidas correctivas como sanciones.