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Parte uno | El progreso hacia el desarrollo sostenible >> Capítulo 1 | Contexto y principales tendencias ambientales
1.2.2. Manejo de la base de activos naturales
El Perú está construyendo un conjunto de reglas a partir de políticas y regulaciones destinadas a lograr que la base de activos del país —recursos hídricos, patrimonio forestal (bosques), diversidad biológica y minerales que existen en el territorio peruano— sean sostenibles y mejoren la calidad de vida de la población.
Los activos naturales presentes enfrentan diferentes desafíos, y las acciones del Estado están orientadas a aprovecharlos de manera eficiente, a fin de materializar su valor económico de forma socialmente incluyente. A su vez, estas acciones reducen significativamente los riesgos ambientales y las escaseces ecológicas, con bajas emisiones de carbono.
Uno de los principales activos naturales del país son sus recursos hídricos, y en ese sentido el objetivo de la política pública es lograr un uso racional (consuntivo y no consuntivo) del recurso, así como la no contaminación de las fuentes. Al respecto, el país cuenta con información producida por instituciones estatales para el 61,3 % de las cuentas hidrográficas y algunas zonas del litoral marítimo.
Las principales causas de contaminación identificadas son: el insuficiente tratamiento de las aguas residuales domésticas, los vertimientos del agua residual no tratada en la fuente, el manejo inadecuado de los residuos sólidos, los pasivos ambientales (mineros, hidrocarburíferos, agrícolas y poblacionales), las actividades mineras informales e ilegales, y las propias características naturales del territorio.
Así, el Perú está dividido en tres regiones hidrográficas, de las cuales la región hidrográfica del Pacífico es la que presenta mayor número de fuentes contaminantes. En esta región, la mayor carga de contaminantes está en las cuencas hidrográficas del Rímac y el Chillón, que abastecen de agua a la capital del país, Lima. A su vez, la contaminación marina más grave está en las bahías del Callao y de El Ferrol en Chimbote.
La prioridad para el consumo la tienen los habitantes, y, en este sentido, el acceso al agua potable se ha incrementado con los años. No obstante, en el caso de Lima, que es la ciudad que concentra a un tercio de la población nacional, todavía cerca de un millón de personas no tiene acceso a la red de agua potable y alcantarillado. El déficit de acceso al agua potable en los ámbitos urbano y rural tiene efectos sobre la calidad de vida de la población, pues está asociado a enfermedades diarreicas agudas y enfermedades transmitidas por vectores. La población de menores ingresos es la más afectada por esta situación y está expuesta a un alto riesgo de contraer dichas enfermedades asociadas. La calidad del agua potable que recibe la población conectada a la red pública también está en riesgo por factores como la continuidad del servicio, que no es óptima.
El responsable nacional de los recursos hídricos es la Autoridad Nacional del Agua (ANA), que está adscrita al Ministerio de Agricultura (Minagri). La ANA es la responsable del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (SNGRH) y el Sistema Nacional de Información de Recursos Hídricos (Snirg), el cual forma parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, cuya rectoría corresponde al MINAM. Sin embargo, otras instituciones también intervienen en la gestión del agua, como el mencionado Minagri, que ve el aprovechamiento y protección; el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), que supervisa el empleo del agua para uso poblacional en los ámbitos urbano y rural; el Ministerio de Salud, que ve la calidad del agua para la salud. Otros ministerios involucrados son el de Comercio Exterior y Turismo, que regula la gestión de las aguas termales; el Ministerio de Energía y Minas, que ve el aprovechamiento energético y para las operaciones minero-metalúrgicos; el Ministerio de la Producción, que supervisa el aprovechamiento industrial y acuícola, y el Ministerio del Ambiente, que regula la política y los estándares de calidad ambiental —entre los cuales están considerados los recursos hídricos—, así como la regulación y la información hidrometeorológica a cargo del Senamhi, y la Sunass, que regula la tarifa del agua potable para el uso urbano.
Los recursos hídricos tienen un régimen económico que busca orientar su uso bajo dos mecanismos: retribución económica para los diferentes usos del agua y por el vertimiento de aguas residuales a la red pública de alcantarillado, así como por el servicio de distribución del agua para los diferentes usos, incluyendo la distribución del agua potable. A su vez, existe un mecanismo de subsidio que busca incentivar el uso de aguas residuales tratadas para el riego de parques y jardines.
En cuanto al patrimonio forestal, el objetivo de la política pública es detener la deforestación y aprovechar los bienes y servicios ecosistémicos del patrimonio forestal del país. Esto se debe a que este patrimonio está bajo una fuerte presión, pues el 95 % del crecimiento del área bajo uso agropecuario ha ocurrido por la tala y quema de bosques amazónicos; la mayor parte en operaciones dispersas de pequeña escala (unidades de menos de 5 hectáreas de deforestación por año) y altamente asociada a las vías de comunicación. La degradación forestal, por su lado, se vincula estrechamente con la alta proporción existente de tala ilegal. Lo anterior genera que el cambio de uso de la tierra sea la principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero, y lamentablemente la tendencia es creciente.
El sector forestal peruano presenta un nivel de desarrollo productivo muy por debajo del potencial del recurso forestal en términos de superficie y diversidad; de hecho, el país es un importador neto de productos forestales, debido a que su grado de industrialización y valor agregado es bajo. Asimismo, la superficie de plantaciones industriales es muy reducida, y menos de la mitad de los bosques para producción de madera están siendo aprovechados bajo un régimen de concesión operativo.
Frente a esta situación, el Perú está impulsando una reforma en la institucionalidad del sector forestal, la cual implica cambios normativos, así como la creación de nuevas instituciones. El propósito es potenciar el aporte del sector forestal al desarrollo sostenible del país y superar los actuales problemas de deforestación y actividades ilegales. Parte de la reforma está relacionada con el logro de una aproximación conjunta entre los dos sectores que tienen responsabilidades sobre el patrimonio forestal: el Ministerio de Agricultura, que ve el aprovechamiento productivo, y el Ministerio del Ambiente, que ve la conservación y protección de los ecosistemas; en particular para la Amazonía. La aproximación conjunta tiene el propósito de mantener la provisión de servicios de los ecosistemas forestales, al mismo tiempo que se incrementa la productividad en los bosques y en los sistemas productivos agropecuarios y agroforestales en un marco de desarrollo rural bajo en carbono.
En cuanto a diversidad biológica, el objetivo de la política pública es su preservación y conocimiento, pues los componentes de la diversidad biológica sufren diversas presiones. No obstante, pese a los crecientes esfuerzos y logros de la conservación in situ, muchas áreas en el Perú enfrentan el reto de la sostenibilidad (económica, social y ambiental), y se ven amenazadas principalmente por el cambio de uso de suelo y la sobrexplotación de los recursos naturales. Aunque no se cuenta con datos oficiales de degradación y fragmentación en los tres componentes de la biodiversidad (ecosistemas, especies y genes), existen algunos datos puntuales de deforestación y fragmentación de bosques, así como evaluaciones de la flora y fauna en algunas localidades del territorio nacional.
Lo anterior tiene más significado cuando se constata que el Perú está entre los primeros lugares del mundo en cuanto a riqueza de especies, y pese a que las cifras son preliminares, y en ciertos campos y regiones está poco explorado, estos registros se incrementan constantemente, ya que cada año son descubiertas nuevas especies (para el Perú y la ciencia) de plantas, animales y ecosistemas.
La gestión de la diversidad biológica es multisectorial e incluye al Ministerio del Ambiente como ente rector y órganos adscritos como el Sernanp y el IIAP, junto con una serie de autoridades sectoriales con competencia de gestión de los recursos naturales en el ámbito forestal, de flora y fauna silvestre, así como de agrobiodiversidad y recursos hidrobiológicos (especialmente el Ministerio de Agricultura en flora y fauna, y el Ministerio de la Producción en pesquería). El marco institucional en temas ambientales (que incluye la gestión de la biodiversidad), es el Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA), el cual cuenta con la Estrategia Nacional de Diversidad Biológica como principal instrumento para la gestión de la biodiversidad. Vale mencionar que esta estrategia está articulada con otras como aquellas pertinentes a humedales y cambio climático. Las competencias en el tema de diversidad biológica están descentralizadas, pues los gobiernos regionales tienen la responsabilidad de elaborar y aplicar sus propias estrategias regionales de diversidad biológica.
Una de las principales herramientas para la conservación de especies silvestres en el Perú es la categorización de acuerdo con su estado de conservación y nivel de amenaza. En el año 2004 y 2006, fueron publicadas las listas nacionales de especies de fauna y flora amenazadas en el Perú, y en el 2014 se realizó la actualización en una nueva versión para la fauna.
En el caso de la riqueza mineral existente en el país, el objetivo de la política pública es lograr el aprovechamiento económico de los recursos minerales existentes en el territorio nacional. El Perú es un país con una importante actividad minera polimetálica en los ámbitos regional y mundial, y ocupa el primer lugar en Latinoamérica en producción de zinc, estaño, plomo y oro, al mismo tiempo que se constituye como el tercer productor mundial de cobre y plata. El potencial es grande, pues a la fecha el 14,6 % del territorio nacional está concesionado para realizar actividad minera y, de manera efectiva en el 1,34 % del territorio nacional ocurre actividad minera. Cabe señalar que el 63,3 % del territorio nacional está catalogado como área restringida a la actividad minera.
La producción de minerales para la exportación ha crecido de forma sostenida en los últimos años. Minerales como el cobre, pasaron de exportar USD 1 261 millones en el año 2003, a USD 9 809 millones en 2013. También se registran notables incrementos en cuanto al oro: las exportaciones alcanzaban un valor de USD 2 102 millones en el año 2003, y pasaron en el 2013 a USD 7 846 millones.
Junto con el incremento en el aporte económico de la actividad minera, la preocupación por los impactos ambientales se ha incrementado en los últimos años, y en algunos casos, como la actividad minera formal a gran escala, ha provocado conflictos entre los operadores y la población. Las razones han sido diversas; por ejemplo, insuficiente actuación estratégica y anticipada para los aspectos de desarrollo sostenible de las localidades de influencia de los proyectos de inversión e insuficiente o deficiente información sobre los impactos de la actividad, entre otros motivos.
En el caso de la pequeña minería y la minería artesanal, el principal desafío es el control de las actividades informales e ilegales, las cuales están impulsadas por los altos precios alcanzados por los minerales en los últimos años. Ello ha motivado como respuesta, desde el año 2010, la creación de un programa de formalización de la pequeña minería y la minería artesanal, así como la erradicación de la minería ilegal.
Así, la actividad minera está sujeta al pago de diferentes aportes al Estado como cualquier otra actividad económica; debe abonar el impuesto a la renta y el impuesto general a las ventas. A esto se le suma, por las características propias del sector, la necesidad del establecimiento de otros pagos, como un impuesto especial para el sector minero, regalías mineras, canon minero y un aporte voluntario, que se dio en el año 2006 y fue producto de los altos precios de los minerales experimentado en el periodo 2003-2005.
En consecuencia, el sector minero cuenta con diferentes instrumentos orientados a garantizar el buen tratamiento ambiental de sus actividades, y por ello existe una regulación que está contenida en los estudios de impacto ambiental, que deben ser aprobados de acuerdo con una normativa específica.